이슈와 논점 제1840호(발행일: 2021년 5월 27일/ 발행처 국회입법조사처)

글로벌 OTT의 진입에 대응한 국내 미디어산업 발전 과제(최진응)


*국내 가입자 기반 OTT 시장에서 글로벌 사업자의 시장 지배가 강화됨에 따라 이에 대한 입법 및 정책 대응이 필요하다. 구체적 과제는 다음과 같다. ① 방송과 OTT에 대한 종합적 진흥 정책의 일관된 추 진, ② 국내 OTT의 글로벌 진출을 지원하기 위한 정책 수립 및 규제 개혁, ③ 글로벌 OTT를 활용한 최적화된 경제적 후생 창출, ④ 한미 FTA와 같은 통상 규범에 합치된 입법권 행사가 필요하다.

1. 들어가며

전세계 OTT(Over The Top) 시장을 과점하고 있는 유튜브(YouTube)와 넷플릭스(Netflix)는 국 내에서도 막강한 시장지배력을 행사하고 있다. 유 튜브는 2008년 본격적으로 국내 시장에 진입한 후 현재 광고 기반 OTT(AVOD) 중 압도적인 점유율 을 갖고 있으며, 넷플릭스도 2016년 국내 진출 후 가입자 기반 OTT(SVOD) 중 가장 큰 시장 점유율 을 보이고 있다. 특히 연내에 디즈니(Disney), 애플 (Apple) 등과 같은 글로벌 사업자도 국내 가입자 기반 OTT 시장에 진입 계획을 밝히고 있어 이들 초 국적 자본에 맞서 국내 미디어 사업자의 입지가 더 욱 줄어들 우려가 있다. 본 글에서는 가입자 기반 OTT를 중심으로 하여, 글로벌 사업자의 국내 시장 진입에 대응하여 국내 미디어 사업자의 경쟁력을 확보하기 위한 입법 및 정책적 개선 과제를 제시하고자 한다.

2. 국내 가입자 기반 OTT 시장 현황 국내 가입자 기반

OTT 서비스[표 1] 중 미국 기 업인 넷플릭스가 국내 사업자(웨이브, 티빙, 왓챠 등)를 제치고 시장을 주도하고 있다. 구체적으로 월 사용자수를 보면, 2021년 2월 기준으로 넷플릭스 는 약1,001만명으로 가장 많고, 그 뒤로는 국내 사 업자인 웨이브(약395만명), 티빙(약265만명), U+ 모바일tv(약213만명), 시즌(약168만명), 왓챠(약 139만명)의 순이다[그림 1]. 매출액은 2020년 기 준으로 넷플릭스는 약4,155억원으로 가장 높고, 그 뒤로 웨이브(약1802억원), 왓챠(약377억원), 티 빙(약155억원)의 순이다[표 2].1) 넷플릭스로 대표되는 글로벌 OTT의 국내 시장 지배는 디지털 경제하에서 초국적인터넷기업의 플 랫폼 및 콘텐츠 경쟁력을 그대로 보여주고 있다. 즉 전통적 제조업 중심의 다국적기업의 경우 국경을 기준으로 관세 및 해외직접투자(FDI)라는 물리적 제약이 존재했으나, 인터넷 기반의 서비스를 제공 하는 초국적기업의 경우 국가간 관세가 적용되지 않고, 자회사를 통한 투자 없이도 해외에서 서비스 를 직접 제공할 수 있다는 점에서 국가 주권의 통제 에서 상대적으로 자유롭다. 나아가 글로벌 OTT 기 업들은 자국의 넓은 내수시장과 전세계 시장을 통 해 자본을 축적할 수 있고, 이러한 거대 자본을 기 반으로 콘텐츠 제작에 재투자하는 선순환을 통해 규모의 경제를 실현하고 있다.

[표 1] 국내 주요 가입자 기반 OTT 서비스 현황



[그림 1] 국내 OTT 월 사용자수(2021.2.기준)



[표 2] 국내 주요 가입자 기반 OTT 매출 현황



3. 글로벌 OTT에 대한 정부 대응

2020년 6월 정부부처 합동으로 “디지털미디어 생태계발전방안”을 발표하였다. 동 방안에는 혁신 성장을 견인하는 미디어 강국을 실현한다는 목표 아래 2022년까지 방송 및 OTT, 1인 미디어를 포 함한 국내 미디어 산업의 국제적 경쟁력 확보를 위 해 미디어 플랫폼에 대한 규제 완화 및 M&A 지원, 미디어 콘텐츠 투자 및 제작 지원, 미디어 콘텐츠의 해외진출 지원, 미디어 시장의 공정성 강화를 주요 추진 과제로 제시하고 있다. 동 발전방안에 기반하여 각 부처는 국내 OTT 산 업 진흥을 위한 정책 및 입법을 추진하고 있다. 먼 저 정책적 측면에서 현재 과학기술정보통신부, 문 화체육관광부는 OTT 콘텐츠 제작 및 해외 유통지 원, 콘텐츠 제작을 위한 펀드 조성과 같은 금융지원 정책을 추진 중이다[표 3]. 또한 방송통신위원회의 경우 2022년에 OTT 자체콘텐츠에 대한 간접광고 지원(16억원), 해외진출지원(19.5억원) 등 신규 사 업 2건을 추진할 계획이다.2) 입법적 측면에서 과학기술정보통신부는 OTT를 특수 유형의 부가통신사업자라는 새로운 법적 지위 로 분류하는 「전기통신사업법」 개정안을 국회에 제출(2021.2.10.)하였으며, 이를 통해 추후 세액공제 등의 산업지원을 위한 법적 근거를 확보할 계획이 다.3) 문화체육관광부는 「영상미디어콘텐츠산업진흥법」을 제정하여 OTT를 온라인영상콘텐츠제공 업자로 분류하고, 진흥을 위한 지원체계를 수립하 며, 향후 온라인비디오물에 대한 자체등급분류 제 도의 도입 및 OTT의 세액공제를 위한 법률 개정을 추진할 예정이다.4) 방송통신위원회는 동일서비스, 동일규제 원칙에 근거하여 방송과 OTT를 시청각 미디어서비스 개념에 포섭하는 내용의 법안을 마련 할 예정이며, 이를 통해 미디어 규제의 형평성을 확 보하고, 미디어 시장의 공익성과 산업성을 제고할 계획이다.5)

[표 3] 부처별 OTT 지원 사업(2021년 기준)



4. 입법 및 정책적 개선 방향

(1) 정책 추진의 일관성 확보

현 정부의 미디어발전방안이 향후 정부 변동과 상관없이 일관되게 추진될 필요가 있다. 거대 자본 을 기반으로 콘텐츠 제작 및 플랫폼 유통 경쟁력을 보유한 글로벌 OTT에 비해, 국내 OTT 기업은 플 랫폼 기반으로 이루어져 있고, 콘텐츠는 주로 방송 사에 의존하고 있다. 따라서 방송과 OTT에 대한 종합적인 지원 및 규제 개혁 등을 아우른 디지털미 디어생태계발전방안은 OTT 산업의 전후방 효과를 극대화한다는 점에서 타당한 정책 방향이다. 다만 동 정책의 수립 및 추진 시기가 지연되고, 기간도 단기라는 한계가 있어, 동 정책추진이 구체적 성과 없이 청사진으로 머무를 우려도 있다. 따라서 향후 시장의 예측성 및 민간 투자 활성화를 위해 새정부 가 들어서도 각 부처가 현행 정책 프로그램을 연속 성을 갖고 추진하는 것이 필요할 것으로 보인다.

(2) 정책 목표 달성을 위한 부처 역할 재정립

국내 OTT 산업의 글로벌 경쟁력 확보라는 목표 달성을 위해 부처의 역할을 재정립하는 것이 필요 하다. 현재 부처별 OTT 진흥 정책을 보면 과학기 술정보통신부, 문화체육관광부, 방송통신위원회로 추진체계가 분산되어 있는데, 지원 사업도 OTT 콘 텐츠 제작·유통, 콘텐츠 펀드 조성 등을 내용으로 하여 유사·중복의 우려가 있다. 나아가 국내의 좁 은 내수 시장의 한계를 극복하고 국제경쟁력을 갖 기 위해서는 결국 국내 OTT 플랫폼의 글로벌 시장 진출이 필수적임에도, 글로벌 플랫폼 기업의 육성 을 위한 구체적인 로드맵 및 사업도 두드러지지 못 하다. 이런 점에서 우려되는 점은 행정부가 종합적 인 산업진흥이라는 공동 목표보다 각 부처의 예산 과 조직을 확대하는 차원의 정책이 추진되어 버리 는 관료정치(bureaucratic politics)의 문제이다.

특히 현재 각 부처가 OTT를 두고 개별 소관 법률을 통해 새로운 법적 지위를 부여하여 진흥한다는 입 장을 보이고 있어, 부처간 조율이 미흡한 것으로 보 인다. 오히려 새로운 법적 지위의 부여가 향후 개별 부처의 규제로 연결될 수 있다는 점에서 관련 법률 제개정에 있어 의회에서 신중한 논의가 있어야 할 것이다. 이러한 법적 지위의 논의보다는 개별 부처 가 부처의 전문성을 고려하여 글로벌 진출 경쟁력 이 있는 OTT 사업자를 선별하여 이를 지원하는 정 책 수립과 이를 위한 제도개혁입법(예: 영상물자율 등급분류제)이 필요할 것으로 판단된다.

(3) 경제적 후생을 최적화한 정책 설계

글로벌 OTT 기업을 활용하여 국내의 경제적 후 생효과를 최적화하는 접근이 필요하다. 우선 글로 벌 OTT 진입의 경제적 효과는 이해당사자별로 상 이함을 인식할 필요가 있다. 공급자 측면에서 콘텐 츠 업계는 글로벌 OTT 플랫폼을 통해 콘텐츠 투자 유치 및 해외 진출이라는 점에서 긍정적인 효과가 있으므로 자유롭고 개방적인 시장을 선호하지만, 플랫폼 업계는 콘텐츠 수급 및 이용자 확보 측면에 서 글로벌 OTT가 큰 위협이 될 수 있어 국가 개입 에 의한 보호주의적 시장을 선호할 수 있다. 반면 수요자 측면에서 소비자는 다양한 콘텐츠를 저렴하 게 즐길 수 있다는 점에서 글로벌 OTT의 국내 진입 을 긍정적으로 판단할 수 있다. 이러한 조건을 인식 한다면 개별 부처는 특정 이해당사자의 선호를 소관 정책에 반영하는 이익집단정치(interest group politics)에서 벗어나 글로벌 OTT 진입에 따른 국 가 전체의 경제 후생을 극대화하는 목표를 갖고 공 동 대응해야 할 것이다. 즉 국내 미디어 플랫폼의 경쟁력 확보를 위한 방안과 함께 국내 콘텐츠산업 에 대한 글로벌 OTT의 투자 유치 및 글로벌 OTT 를 통한 경쟁력있는 한류콘텐츠의 해외진출을 활성 화하기 위한 제도 및 정책도 검토할 필요가 있다. 나아가 글로벌 OTT가 국내 시장에서의 우월적 지 위를 이용해 콘텐츠의 독점적 공급 계약 등에 있어 국내 OTT를 차별하는 행위나 국내 소비자의 이익 을 침해하는 행위에 대해 규제기관(공정거래위원 회, 방송통신위원회)의 적극적인 대응도 필요하다.

(4) 통상 규범에 합치된 입법 마련

글로벌 OTT에 대한 국내 입법은 국제통상규범 을 고려해 이루어져야 한다. 전통적 국제무역과는 달리 OTT와 같은 디지털서비스의 경우 아직은 WTO 체제하에서 제도화가 이루어지지 않고, 지역 무역협정(RTA) 차원에서 일부 제도화가 진행 중에 있다. 지역무역협정 중 현재 우리 정부가 체결을 검 토 중인 포괄적·점진적 환태평양경제동반자협정 (CPTPP)과 디지털경제동반자협정(DEPA), 그리 고 기체결된 한미 자유무역협정(FTA)은 기본적으 로 개방적 통상질서의 구축을 목표로 하고 있다는 점에서 OTT에 대한 국내 입법의 방향은 우선 최소 규제원칙을 유지할 필요가 있다. 특히 현재 글로벌 경제의 패권국인 미국과의 한미FTA는 내국민대우 원칙, 현지주재 요구 및 이행요건 부과 금지 원칙 등을 명시하고 있다. 따라서 국내에 진출한 미국 국 적의 글로벌 OTT를 실질적으로 겨냥해 국내 사업 자와의 차별적 규제, 국내 상주 의무 및 국산콘텐츠 의 제공 의무 등 조치는 동 협정 위반으로 미국과의 통상 마찰 및 보복조치를 불러올 우려가 있다. 다만 향후 글로벌 OTT의 시장지배강화로 국내 문화주 권이 크게 위협받을 경우 한미 FTA에서는 협정상 의무 조항의 적용을 배제할 수 있도록 관련 규정을 두고 있어, 이러한 조건이 객관적으로 충족된다면 해외 OTT 사업자에 대한 규제입법(예: 국내제작콘 텐츠제공 쿼터제)을 검토해볼 수 있을 것이다.

*<이슈와 논점>은 국회의원의 입법활동을 지원하기 위해 최신 국내외 동향 및 현안에 대해 수시로 발간하는 정보 소식지입니다. (각 주석은 본문 참조)