폐기물·특정 바이오 제외 등 신재생에너지 법제 재검토

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I. 입법안의 등장

정부는 재생에너지, 초(超)연결 지능화, 스마트공장, 스마트팜, 핀테크, 재생에너지 등 ‘혁신성장 5대 선도사업’에 대해선 “앞으로 적절한 시기에 점검회의를 열어서 선도사업들의 진도를 확인하겠다고 하였다. 또한 정부는 에너지 관련 100대 과제 가운데 2030년까지 신재생에너지 증대를 위하여 신재생에너지 공급의무화(Renewable Portfolio Standard, 이하 ‘RPS’라 함) 비중을 28%로 상향할 것이라고 하였다.

그런데 실제로 발전사들은 설비투자가 많은 재생에너지 보다는 신에너지를 사용하여 RPS를 맞추고 있는 실정이다. RPS는 500MW규모 이상의 발전사업자가 매년 발전량 가운데 일정부분을 신재생에너지로 공급하는 제도다.

한편 현행법은 재생에너지를 정의하면서 폐기물에너지도 재생에너지의 일종으로 정하고 그 기준 및 범위를 대통령령에 위임하고 있다. 그런데 국제에너지기구(International Energy Agency 이하 ‘IEA’라 함)가 재생에너지로 인정하고 있지 않은 비재생폐기물에너지까지 포함하고 있다.

이에 따라 RPS제도로 폐기물이 국가지원을 받게 되는 문제점이 발생하고 있다. 이에 더하여 전국적으로 폐기물 발전시설을 건립하려는 민간업자와 지역주민 간에 첨예한 갈등과 분쟁이 속출하고 있다.
이러한 상황 하에서 산업폐기물 및 비재생도시폐기물 등 비재생폐기물로부터 생산된 폐기물에너지를 향후 재생에너지로 인정하지 않으려는 입법안이 제출되었다.

II. 폐기물 에너지의 신재생에너지 인정의 문제점

우리나라는 산업폐기물·폐가스 등 폐기물에서 생산된 에너지를 신·재생에너지로 인정하고 있다. 폐기물에서 생산된 에너지는 다른 신·재생에너지 보다 발전단가가 저렴하기 때문에 발전사업자들이 선호하고 있다. 즉, 2015년을 기준으로 신재생에너지 발전 현황을 살펴보면, 60% 이상을 폐기물에너지가 차지하고 있으며, 제철 공정이나 석유정제 과정 등에서 발생하는 폐가스가 그 95% 이상을 차지하고 있다.

그럼에도 불구하고 폐기물에서 생산된 에너지가 신·재생에너지로 인정됨에 따라 폐기물 발전사업자들은 신재생에너지법에 따른 지원을 받고 있다.

1. 신·재생에너지 발전 현황

[표 = 신·재생에너지 발전 현황]

2. 폐기물에너지 발전 현황

[표 = 폐기물에너지 발전 현황]

폐가스나 비재생 산업폐기물 등 재생불가능한 폐기물을 이용한 발전은 다른 용도로 사용할 수 없는 폐기물을 원료로 에너지를 생산함으로써 폐기물을 감소시키고 국가생산성을 높인다는 장점이 있다. 그렇지만 이들은 대부분 화석연료를 기반으로 하기 때문에 이를 에너지로 변환하는 과정에서 다른 신재생에너지 발전에 비해 많은 대기오염물질이 발생하는 문제점이 있다.

3. 국가별 재생에너지 인정기준

[표 = 국가별 재생에너지 인정기준]

따라서 국제에너지기구(IEA)는 가정·상업·공공분야에서 발생하는 폐기물 중 생물학적으로 분해가능 한 에너지만을 재생에너지로 인정하고 있으며, 재생불가능한 도시폐기물(Municipal waste, Non-Renewable)과 재생불가능한 산업폐기물(Industrial Waste)에서 생산된 에너지는 재생에너지로 인정하지 않고 있다. IEA 외에 다른 OECD 국가들도 재생불가능한 폐기물에서 생산된 에너지는 재생에너지로 분류하지 않고 있다.

따라서 국제기준에 비추어 볼 때 위 입법안처럼 재생불가능한 폐기물에서 생산된 에너지는 재생에너지에서 제외할 필요가 있다.

III. 바이오 에너지원의 문제점

발전5사의 RPS 에너지원에서 바이오에너지 비중은 또한 2012년 17.3%에서 지난해 47.9%로 급증했지만, 풍력발전은 같은 기간 36.1%에서 8.4%로 급감했고, 수력발전도 12.7%에서 1.1%까지 축소되었다. 이는 정부가 예상하였던 에너지전환 기조에 부합하지 못하고 있다. 오히려 발전사업자의 편의에 따라 목표이행에 용이한 폐기물이나 바이오 에너지원의 사용이 급증하는 추세다.

대표적인 바이오 에너지로 평가받고 있는 우드펠릿은 석탄연료와 비슷한 수준의 먼지와 질소산화물을 배출한다는 조사결과가 발표된바 있다. 아울러 우펠릿은 나무를 베어 만들기 때문에 에너지 구조의 환경친화적 전환에 기여도가 떨어진다. 감사원도 우드펠릿이 석탄보다 열량이 낮고 수분이 많아 석탄보다 더 많은 양을 연소해야 하므로 온실가스 배출 감소에 도움이 되지 않는다고 지적하였다.

IV. RPS 도입 당시에 폐기물·바이오 등 신·재생에너지 편중의 문제점

1. 입법 당시의 논의

그런데 RPS 도입 당시에도 이러한 문제점은 지적되었다. 즉 정부는 RPS 도입 당시 외국에서 RPS제도 도입으로 경제성이 없는 태양광 같은 경우 보급이 위축된다는 문제점이 있어 태양광에 한하여 별도의 할당 방안이 마련되었다고 보고 하였다.

이에 대해 당시 이명규 의원과 이종혁의원이 RPS도입으로 신재생에지원 간에 차별화가 생기고 특정부분만 발전할 수 있다는 문제점을 제기하였다. 이에 정부는 신·재생에지원 별로 포트폴리오를 희들이 해서 고르게 발해 나갈 수 있도록 하겠다고 하였다.

한편 검토보고서에서도 RPS가 갖는 단점을 보완하기 위해 사업자의 과도한 부담을 줄이고 경제성이 낮은 신재생에너지원을 보호할 수 있는 장치, 과도한 전기요금 인상을 제어하는 제도적 조치 등이 함께 마련되어야 할 것이라고 지적하였다.

2. 통과된 개정안에 따른 현행 법제

위와 같은 논의에 기초하여 신재생에너지법은 다음과 같이 개정되었다.
 

[표 = 신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법]

이와 관련하여 신재생에너지법 시행령은 다음과 같이 규정하고 있다.
 

[표 = 신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법 시행령]

이에 따라 시행령 별표 3에서는 다음과 같이 연도별의무공급량 비중을 다음과 같이 정하고 있다.
 

[표 = 연도별의무공급량 비중]

또한 시행령 별표 4에서는 다음과 같이 태양에너지에 대해서만 연도별의무 공급량을 지정하였을 뿐이다.
 

[표 = 태양에너지 연도별의무 공급량]

그럼에도 불구하고 위 입법 당시 제기되었던 경제성이 없는 재생에너지의 보급 위축은 앞에서 살펴본 바와 같이 사실로 드러났다. 최근 정부는 혁신 성장과 관련하여 스마트 공장 확산, 핀테크 활성화, 에너지 혁신 전략 등을 논의하였고 재생에너지 3020을 통한 에너지신산업 혁신성장 추진을 제시하였다고 한다.

그렇지만 현재의 RPS 관련 법제로는 이와 같은 에너지신산업 혁신성장의 추진은 곤란한 것으로 보이는바, 폐기물에너지와 특정 바이오 에너지를 재생에너지에서 제외하는 입법적 검토가 이루어져야 한다.

V. 법안 등에 따른 SWOT 평가

1. Strength

입법안에 따르면 폐기물 에너지가 신·재생에너지로부터 제외되고 RPS에 따른 지원도 받지 못하게 됨으로써, 환경오염을 방지할 수 있으며 본래 의미의 재생에너지 개발을 독려할 수 있게 된다. 또한 우드펠렛 등 일정한 바이오 에너지 또한 신·재생에너지로 인정하지 않거나 그 비중을 감소시킴으로써 환경오염 방지는 물론 태양력, 풍력 등 재생에너지의 발전을 도모할 수 있다.

한편 신·재생에너지 발전을 위해서는 신에너지와 재생에너지의 특성을 고려하여 이들을 분리하여 지원하는 입법을 고려하여야 한다.

2. Weak

폐기물 에너지나 바이오에너지를 신·재생에너지로부터 제외하면, 발전사업자는 설비투자 비용이 많이 소요되는 태양력, 풍력 등 재생에너지의 비중을 증가시켜야 하는바 과도한 부담을 야기함은 물로 전기료 인상을 야기할 수도 있다.

3. Opportunity

기후변화 협약, 정부의 에너지 정책 기조 등을 살펴볼 때 폐기물 에너지나 바이오에너지를 신·재생에너지로부터 제외하는 경우 태양력, 풍력 등 재생에너지 사업에 진출하는 경우 보다 강력한 정책적 지원이 예상된다.

4. Threat

신·재생에너지 지원에 대한 정부 정책의 일관성이 보장되지 않는다면 태양력, 풍력 등에 대한 상당한 설비 투자 대비 일정한 효과를 보지 못할 수도 있다.