공익신고자보호법의 현황과 전망

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I. 들어가는 말

지난 2017년 6월 국토교통부는 현대·기아자동차가 생산한 24만대의 자동차에 대해 안전문제를 이유로 강제리콜을 최초로 실시하였는데, 이는 현대․기아자동차가 자사가 출시한 세타2엔진과 고압펌프 등 32건의 품질 문제에 대한 결함을 인지하고도 리콜 등 적절한 조치를 하지 않았다면서 국토교통부와 미국 도로교통안전국(NHTSA) 등에 신고하고 이를 언론에 제보한 엔지니어가 있었기 때문에 가능한 것이었다.

만약 한 엔지니어의 용기있는 신고가 없었더라면 수많은 운전자와 동승자들은 안전사고에 무방비로 노출된 채 운행하였을 것이고, 사고가 나더라도 자동차 결함으로 인한 것임을 피해자가 스스로 입증하여야 하는 법적 구조탓에 그 결함을 입증하지 못할 가능성이 높아 모든 손해를 피해자 본인이 감수해야 하였을 것이다.

위 사례처럼 기업내부의 전문적인 영역에서 은밀하게 발생하는 부패행위는 내부자의 신고가 없다면 외부에서는 알 수 있는 방법이 거의 없다. 만약 이러한 부패행위가 발각되지 않는다면 조직내에서는 ‘관행’이란 이름으로 부패행위가 굳어지게 될 위험성이 있다.

촛불혁명의 염원을 담고 출범한 문재인 정부는 100대 국정과제의 하나로 청렴한국 실현을 제시하며 성역 없는 부패척결의 의지를 보이고 있는 가운데, 공정하고 정의로운 사회를 만들기 위한 방법으로 관행 이란 이름의 부패행위를 방지하기 위해 공익신고자 보호법의 활성화를 꾀하고 있어 공익신고자 보호법이란 무엇이며 어떠한 문제점이 있는지 알아보고 나아갈 방향에 대해 생각해보고자 한다.

II. 공익신고자 보호법 도입배경

지난 2008년 2월 29일 부패방지지법을 흡수한 「부패방지 및 국민권익위원회 설치와 운영에 관한 법률」이 제정되었는데, 이 법은 공공부부의 부패방지 및 규제를 위한 것이었다. 그러나 이 법은 공공부부에서의 공직자 및 공공부분에 해당하는 행위만을 규제하여 민간부야에서의 부패 및 공공부분과 민간분야의 결탁으로 인한 부패에 대하여는 규율할 수 없다는 비판이 제기되었고, 이러한 상황을 받아들여 국회는 2011년 3월 29일 민간부분에서의 공익침해행위를 규율하는 일반법인 「공익신고자 보호법」을 제정하였다.

III. 공익신고자 보호법 개관

1. 신고의 주체
해당 사업장의 근로자나 업체관계자등 내부자로 한정하지 않고, 누구든지 공익침해행위가 발생하였거나 발생할 우려가 있는 경우 공익신고를 할 수 있다.

2. 신고대상 범위
공익신고자 보호법상 신고대상인 ‘공익침해행위’는 국민의 건강과 안전, 환경, 소비자의 이익 및 공정한 경쟁 및 이에 준하는 행위로서 〔별표〕에 규정된 279개 법률의 벌칙 또는 행정처분 대상 행위를 말한다.(법 제2조 제1호)

3. 신고기관 및 신고요건
공익침해행위가 발생하였거나 발생할 우려가 있다면 해당 공익침해행위 관련 기업 등의 대표자, 해당 공익침해행위 행정기관 및 감독기관, 수사기관, 국민권익위원회등에 신고할 수 있다.(법 제6조) 또한 국회의원 및 공익침해행위와 관련된 법률에 따라 설치된 공사・공단 등 공공단체에도 공익신고를 할 수 있다.(시행령 제5조)
공익신고시에는 공익신고자의 인적사항, 공익침해행위를 하는 자와 그 내용, 공익신고의 취지와 이유를 명시한 신고서와 증거를 첨부하여 제출하여야 한다(법 제8조 제1항)

4. 조사기관
공익신고 조사기관은 해당 공익침해행위와 관련한 행정기관 또는 감독기관이다(제6조 제2호). 공익신고 접수, 불이익조치 신청 접수 및 조사, 구조금・보상금・포상금 지급, 과태료 부과・징수 등을 담당하는 국민권익위원회가 공익신고 총괄기관이다. 그러나 국민권익위회는 조사권한은 없고, 단지 공익신고와 관련한 필요사항을 확인하고 조사기관・수사기관에 이첩할 수 있을 뿐이다.

5. 공익신고자 보호
공익신고자의 인적사항등에 대한 비밀보장과 신고내용의 비공개 및 공익신고자는 공익신고로 인해 공익신고자의 자의 생명・신체에 중대하 위해를 입거나 입을 우려가 명백한 경우 국민권익위원회에 신변보호 조치를 요구할 수 있고, 국민권익위원회는 경찰관서의 장에게 신변보호조치를 요구(할)수 있다

6. 불이익조치 금지등
공익신고로 인해 공익신고자의 범죄행위가 발견된 경우 형의 감경・면제등 책임이 감경되고, 누구든지 공익신고자등에게 공익신고등을 이유로 어떠한 신분상・행정적・경제적 불이익을 줄 수 없고, 피신고자가 공익신고등으로 인하여 손해를 입은 경우에도 공익신고자등에게 손해배상을 청구할 수 없다(법 제15조, 20조, 27조, 30조).

IV. 공익신고자 보호법의 문제점 및 개선방향

1. 문제점

(1) 공익신고대상 선정의 문제점
법에 ‘공익침해행위’란 무엇인가에 대한 정의규정이 없이 279개 법률에 해당하는 행위를 공익침해행위로 판단하고 있어 공익신고가 필요한 영역은 오히려 신고대상 범위에서 제외되어 있을 뿐 아니라 공익침해행위 선정기준도 불명하다는 문제점이 제기되어 있다.

예컨대, 사업주의 횡령・배임은 소비자의 이익이나 공정한 경쟁력을 해하는 범죄인데도 공익침해행위로 규정되어 있지 않고, 금융투자자 보호 및 건전한 거래질서 확립을 위한 법률 중 은행법, 보험업법 등은 공익신고대상 법률에 해당하지만 자본시장과 금융투자에 관한 법률은 제외되어 증권 및 투자와 관련된 공익침해행위에 대하여는 공익침해를 이유로 신고할 수 없다는 문제점이 있는 것이다.

(2) 공익신고접수 기관제한 및 조사의 문제점
공익신고접수가 위반행위를 한 주체 또는 행정기관으로 한정되어 있어 공익신고의 활성화를 기대하기 어렵고, 현행법상 국민권익위원회가 총괄기관이긴 하지만 조사권은 관련 행정기관 및 감독기관이 공익침해여부를 조사하게 되어있어, 공익침해자가 행정기관 및 감독기관과 결탁할 가능성이 있어 조사의 객관성과 공정성을 담보하고 있지 못하다는 문제점이 제기되고 있다.

(3) 공익신고자의 익명성보장의 문제점
공익신고자가 공익을 해하는 행위를 신고하려면 신고자의 인적사항과 신고 취지 및 이유를 문서로 제출해야 하는데, 신고처리 과정에서 신고자의 인적사항이 노출될 위험이 높아 신고의 활성화에 걸림돌이 되고 있다.

또한 법상 공익신고자의 인적사항누설에 대한 벌칙규정(법 제12조, 제30조)을 두고 있으나, 개인정보 보호법, 정보통신망 이용 촉진 및 정보보호등에 관한 법률, 신용정보의 이용 및 보호에 관한 법률에 비해 처벌규정이 약하다는 문제점이 제기되고 있다.

(4) 공익신고자 보호의 문제점
공익신고자보호법은 공익신고자를 보호하기 위하여 공익신고자에게 해고・징계 등 불이익조치를 금지(법 제15조)하면서, 불이익조치를 취할 경우 형사처벌규정(법 제30조)을 두고 있으며, 불익익조치를 받았다고 인정되는 신고자에 대하여는 원상회복 등 보호조치(법 제20조)와 구조금 지급규정(법 제27조)을 두고 있다.

그러나 위와 같은 조치는 공익신고자를 ‘보호’에만 치중할 것 일뿐 ‘보상’에 대하여 너무 무관심한 것 아니냐는 문제를 제기하고 있는데, 그 근거로 2015년 현재 권익위원회가 지급한 구조금은 총 4건, 총액 100만원으로 보상이 실제로 이루어지지 않고 있음을 예로 들며 아무리 보호에 치중하더라도 신고자의 익명성이 보장되지 않는 현행제도 하에서는 조직내에서 누가 내부고발자인지 알게 되어 장기적으로 불이익이 발생할 가능성이 높기 때문에, 피해를 감수하고서라도 공익신고를 할 유인책으로 공익신고 이후 보상책이 현실화되어야 공익신고가 활성화 될 것이라는 주장을 하고 있다.

2. 개선방향

(1) ‘공익침해행위’ 정의의 입법화
공익침해행위에 대한 규정을 현행 열거식에서 공익침해행위에 대한 정의를 내린 후 이에 부합하는 행위를 신고할 수 있도록 포괄식 규정을 두어야 할 것이다.

현행 열거주의에 대하여 입법초기부터 비효율적이라는 비판이 꾸준히 제기되었는데, 공익신고 대상을 현재 국민의 건강, 안전, 환경, 소비자의 이익, 공정한 경쟁 등 5대 분야에서 ‘이에 준하는 공공의 이익’ 분야를 신고대상에 추가하여 현행법의 문제점을 어느정도 보완할 수 있게 되었다.

(2) 공익신고접수기관의 확대
공익신고접수기관을 언론, 종교단체, 사회단체등 민간분야로 확대하여야 공익신고가 활성화 될 수 있을 것이다. 특히 사회적 공기(公器)로서 언론의 역할은 공익신고와 그 괘를 같이 하고 있으므로 언론기관을 신고기관으로 선정한다면 공익신고의 실질화를 꾀할 수 있게 될 것이다.

(3) 국민권익위원회에 실질적 공익침해 조사권 부여
공익신고 조사의 신속성 및 객관성과 공정을 확보하고, 불이익구제의 실효성을 보장하기 위하여 공익신고 총괄기관인 국민권위위원회에 계좌추척권, 문서제출요구권 등 실질적인 조사권을 부여하고, 이 조사를 토대로 공익신고자를 신속하게 보호한다면 공익신고 활성화에 도움이 될 것이다.

(4) 익명성보장을 위한 변호사 대리제도와 신상정보 누설자에 대한 형량강화
공익신고자가 가장 두려워하는 것은 신분노출로 인한 불이익조치이므로, 익명을 원하는 신고의 경우 변호사를 대리인으로 선임하게 하여 신고하게 한다면, 공공의 이익을 위하여 봉사하는 것이 목적인 변호사제도를 통하여 익명성을 보장 받을 수 있게 되어 공익신고가 활성화가 가능할 것이고, 신상정보 누설자에 대한 처벌을 강화한다면 공익신고자 보호제도 안착에 도움이 될 것이다.

(5) 공익신고자 보상의 강화
공익신고자의 보호뿐 아니라 공익신고자를 조직에서 해고하거나 복직시키지 않는다면 수년간의 임금을 주도록 제도화 한다던지, 부패로 인한 몰수금액을 일부 적립하여 이를 공익신고자에게 보상한다던지, 아니면 공익신고자들에게 취업우선권을 주는 등 공익신고자의 보호 뿐 아니라 공익신고에 대한 보상을 강화하는 방향으로 제도가 운영되어야 할 것이다.

Ⅴ. 마치면서

우리 사회를 충격에 빠뜨린 황우석 박사 사태나, 2012년 국민총리실 민간인 사찰의 실태가 드러난 것은 내부관계를 잘 아는 공익신고자의 용기있는 행동에서부터 시작되었다. 위 사례이외에도 내부고발자의 공익신고를 통해 은밀하고 조직적이며 전문적인 분야에서 행하여지는 부정과 부패의 실체가 들어나는 많은 경우가 있었다.

아마 내부고발자는 평상시에는 소시민으로 살아가다 닥쳐진 불의를 보고 정의를 실현하여야 한다는 당위성과 신고후에 따르는 불이익이라는 현실을 고민하면서 어렵게 결단을 내리고 신고를 행하였을 것이다.

앞서 사례를 든 현대·기아자동차의 엔지니어의 경우도 엔지니어를 시민단체들이 나서 공익신고자로서 보호를 요청하자, 국민권익위원회에서는 신고가 국민의 안전과 관련된 것임을 인정하고 공익신고자 보호법 제20조에 따라 복직결정을 내려 엔지니어는 복직을 하였으나, 최근 일신상의 이유로 퇴사하였다고 하였다고 하는데, 아마도 신고 후 해고와 복직에 이르는 과정이 신고자 본인과 가족에게 너무나 큰 고통이었기 때문에 어쩔 수 없는 선택을 했을 것으로 생각된다.

부패행위가 관행으로 굳어진다면 공정하고 투명한 절차에 의한 업무처리를 기대하기 어렵고 사회자체가 부패에 무감각해지는 무기력한 사회가 되어 국가경쟁력의 약화로 이어지게 될 것이기 때문에 문재인 정부는 공익신고 활성화를 통해 부패 방지를 꾀하고 있는 것이다.

그러나 공익신고자 보호법 시행 이후 매년 공익신고가 급감하는 것은 공익신고자 보호제도의 문제가 있다는 것인데, 아마 그 핵심은 공익신고자의 보호 및 보상 조치가 미흡하다는 점일 것이다. 즉 현행 공익신고자 보호법상 익명성이 보장되지 않아 조직내부에서 배신자로 낙인찍혀 따돌림과 근무 차별 등으로 어쩔 수 없이 퇴사하는 경우가 많아 공익신고를 외면하게 되는 것이다.

정부와 국회 역시 이러한 문제점을 인식하고 여러 건의 공익신고자 보호법 개정안을 제출한 상태인데, 효과적인 부패방지책은 부패행위는 언젠가 반드시 밝혀진다는 것을 인식시키는 것으로, 공익신고자의 익명성 보장 강화와 더불어 공익신고자에 대한 실질적인 보상이 이루어지는 개정을 기대해 본다.
 

[표 = 공익신고자 보호법 중요 개정안처리 현황]

 

[표 = 공익신고자 보호법 분석요약]