선거구제도 개편의 현황과 전망

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I. 들어가는 말

2017년 12월 4일 더불어민주당(이하 ‘민주당’) 우원식의원, 자유한국당 정우택의원, 국민의 당 김동철의원 등 3명의 원내대표와 김동연 경제부총리는 예산안협상을 끝내고 나란히 결과를 발표하였다.
애초에 공무원을 대폭 증원한다는 계획은 9,475명으로 감축되었고, 몇몇 중요 사안에 대해 수정과 감액이 있었지만, 비교적 여당의 원안이 대폭 수용되었다.

이 과정에서 국민의 당 측에서는 호남고속철도 등 사회간접자본(SOC)의 확충을 위한 예산을 모두 확보한데 반해, 자유한국당에서는 거의 얻은 게 없어서 ‘이대로 지방선거를 어떻게 치르느냐’는 볼멘 목소리가 나왔다고 한다.

그런데 자유한국당의 의원총회 중 예산안 처리과정에서 민주당에 밀린 데 대한 동료 의원들의 불만을 경청하던 정우택원내대표가 전혀 다른 주제의 얘기를 하면서 여당과 국민의 당을 싸잡아 비판했다. 요지는 "국가의 예산안이 선거구제 개편과 정략적으로 끼워팔기 할 사안인지 의문"이며, "이는 개인적으로 구태 중의 구태라고 본다"는 것이다.

이날 정원내대표는 의원총회에서 "예산안 타결이 되는 대로 정부·여당과 국민의 당이 개헌과 선거구제 개편을 본격 추진한다는 합의를 했다는 보도와 함께 그런 소식을 듣고 있다"고 밝혔다. 정원내대표의 입장에서는 민주당과 국민의 당이 합칠 경우 160석이 넘는 상황에서 혼자 예산안을 통과시키지 않고 버틸 방법이 없었을 것이고, 국민의 당이 그토록 쉽게 예산안에 합의해 준 이유가 선거구제 개편에 대한 합의 때문이었다면 상황을 이해할 만하다.

반면, 민주당은 개헌안과 선거구제 합의를 고리로 하여 국민의 당과의 합의를 통해 예산안을 통과시킴으로써 향후 정치적인 이슈를 선점하고 유리한 위치를 차지하게 되었다. 만일 예산안 통과의 조건으로 선거구제 개편문제를 본격적으로 논의하자고 합의했다면 당장 올해 말과 내년 초에는 개헌과 선거구제 개편문제가 정치권을 뜨겁게 달굴 것이다.
이하에서는 선거구제 개편이 무엇이며, 왜 그토록 민감하고 중요한 사안인지에 대해 살펴보고, 아울러 향후의 정국에 대해 전망해보기로 한다.

II. 선거구제

1. 소선거구제·다수대표제

소선거구제란 하나의 선거구에서 최다득표자 1인 만 당선자가 되는 방식인데, 최대 다수의 의사만이 대표를 결정하는데 영향을 미친다는 의미에서 ‘다수대표제’와 통한다.
소선거구제는 선거구가 작기 때문에 지역구민들이 후보자의 장·단점을 상세하게 파악할 수 있다는 장점이 있다. 반대로 작은 선거구에서는 전국적 인지도가 높거나 정치적 거물이 당선될 확률이 낮고 지역적 인물이 당선될 수 있다.

또한 최다득표자를 지지한 표 이외에는 대표를 선출하는데 영향을 미치지 못하고 사표(死票)가 된다. 그리고 다수가 출마했을 경우에도 1인 만 당선될 수 있기 때문에 극단적으로는 20~30%의 득표로 당선자가 탄생할 수 있어 민주적 정당성이 저하될 수도 있다.
소선거구제는 확고한 지역기반을 가진 다수 정당에게 유리한 반면, 신생·군소정당에게는 불리하다.

2. 중·대선거구제

중·대선거구제란 1개의 선거구에서 2~3인 또는 그 이상의 대표자를 선출하는 제도이다.
이 제도는 소선거구제에 비하여 넓은 지역을 대상으로 투표하고, 비교적 소수의 의사도 대표를 선출하는데 영향을 줄 수 있기 때문에 사표(死票)를 방지할 수 있고, 지역적 인물 보다는 전국적으로 널리 알려진 정치적 거물의 당선가능성이 높으며, 신생·군소 정당도 의석을 확보할 수 있다.

중·대선거구제는 국민들의 다양한 정치적 의사를 반영할 수 있지만, 넓은 지역에서 다수의 대표자를 선출하기 때문에 자칫 군소정당이 난립하여 정치적 혼란이 발생할 우려도 있다.

3. 소선거구제 vs. 중·대선거구제의 정치적 의미

현재 우리나라의 지역구 선거구는 모두 253개이다. 원래 19대 국회까지는 246개였으나, 20대 국회 총선거를 앞두고 정당들의 합의로 지역구를 7개 늘리는 대신 비례대표의 수를 기존의 54개에서 47개로 축소하였다. 이는 도시지역의 인구가 팽창하면서 지역구 숫자를 이에 상응하게 증가시켜야 하지만, 국회의원 수를 300명 이상으로 늘리는 데 대한 국민들의 거부감을 고려한 것이다.

현재의 소선거구제를 그대로 유지하면 특정 정당이 영·호남과 서울·경기 지역에서는 이념적 성향보다는 지역적·경제적 성향에 따라 큰 노력을 들이지 않고도 지역패권정당의 공천만 받으면 당선될 확률이 매우 높다. 반대로 해당 지역의 정당 소속이 아니라면 아무리 훌륭한 사람을 공천하더라도 당선을 기대하기 어렵다.

민주당과 국민의 당, 바른정당, 정의당에서는 현행 소선거구제를 중·대선거구제로 변경해야 한다고 주장하고 있다. 반면, 자유한국당에서는 소선거구제를 유지해야 한다고 본다. 이러한 차이는 각 정당이 처한 정치적 상황과 무관치 않다.
먼저 민주당에서는 만일 중·대선거구제가 도입되면 대구·경북에서는 어렵더라도 부산·경남에서는 최소한 기호 2번으로 많은 수의 의원이 당선될 수 있다고 기대한다.

지난 2016년 4·13총선을 하루 앞둔 4월 12일 문재인 당시 민주당 전대표는 광주 광산구의 여성새로일하기지원본부를 방문해 간담회를 하는 자리에서 호남홀대론에 대해 따지듯 묻는 참가자의 문제제기에 대해 "우리는 영남에서 빨갱이고 전라도고 김대중 앞잡이였습니다. 영남에서 정말 소수자로 핍박받고 왕따 당하고. 그런데 정작 호남에 오니까 영남이라고 그래버리면 우린 어디 가서 서야 합니까. 도대체 어디 가야 합니까"라고 대답했다.

호남홀대론은 사실이 아니라는 말과 함께 영남에서 민주당으로 활동하는 것이 얼마나 힘들었는지에 대해 토로한 것이다. 그 후에도 문대통령은 수차례 영남에서 진보적 활동을 하는 것이 매우 어려운 것이라는 얘기를 해왔다. 현실적으로 현행 소선거구제하에서는 영남에서 민주당 측의 국회의원들이 당선되는 것이 난망하고, 설령 몇몇이 당선되더라도 중앙정치무대에서 위력을 발휘할 수 있을 정도의 세력을 구축하기는 더욱 어렵다.

하지만 중·대선거구제라면 얘기는 완전히 달라진다. 영남에서 적어도 기호 2번으로 당선되는 의원들이 10석 남짓이라도 된다면, 또 지역적으로 고른 지지를 받을 수 있다면 지난 1990년 1월 김영삼의 통일민주당이 노태우의 민주정의당, 김종필의 민주공화당과 합당함으로써 부산·경남의 진보세력들이 설자리를 잃고 제대로 된 정치세력으로 부상할 기회를 잡지 못했던 상황을 일시에 만회할 수 있다.

민주당이 부산·경남을 김영삼 당시 통일민주당 총재가 3당 합당을 하기 이전의 민주화세력의 고향으로 환원하겠다는 목표를 세웠다면 중·대선거구제도는 아주 적합한 방법 중 하나이다.
국민의 당과 바른정당 입장에서는 현재의 10%도 안 되는 낮은 지지도로는 도저히 지역구에서 당선자를 배출할 수 없는 상황이기 때문에 민주당보다 훨씬 절실하게 중·대선거구제로의 개편이 필요한 실정이다. 반대로 바로 이런 이유들 때문에 자유한국당은 소선거구제를 고집하고 있는 것이다.

III. 비례대표 선출제도

1. 현행 비례대표 선출제도

국회의원 선출 제도 중 비례대표제란 각 정당의 득표수에 비례하여 당선자를 결정하는 방식이다. 현대 민주주의국가에서 비례대표제는 다수대표제와 소수대표제의 단점을 보완하기 위해 생겨난 제도이다. 즉 다수대표제(소선거구제)는 사표가 대량으로 발생하는 문제점이 있고, 소수대표제(대선거구제)는 다수의 중소정당이 출현하게 되는 문제점이 있으므로 이를 보정할 필요가 있다.

비례대표제는 이렇게 소선구제나 대선거구제에 의해 왜곡된 정당의 의석을 정당의 득표율에 따라 균등하게 분배하는 것이다. 비례대표제의 방식에는 수백 가지가 있지만 현행 비례대표 선출방식은 300명의 국회의원 중 253명의 지역구의원을 뺀 나머지, 즉 47명의 비례대표들을 정당의 득표율에 따라 나누어서 분배하는 방식을 채택하고 있다.

현행 비례대표제도는 국회의원 전체 숫자, 즉 300명을 대상으로 비례적으로 균등 분배하는 것이 아니고, 47명이란 아주 일부에 대해서만 득표율에 따라 배분한다는 문제점이 있어 진정한 의미의 비례대표제라고 보기 어렵다. 이런 이론적인 문제점 때문에 학계에서는 현행 비례대표제를 개정해야 한다는 주장이 설득력을 얻고 있다.

2. 이론상의 비례대표제

비례대표제는 국가마다 매우 다양한 방식으로 제도화되어 있다. 이 중 가장 대표적인 제도는 ‘정당명부식’과 ‘단기이양식’이다.
먼저 정당명부식 비례대표제는 정당에서 제출한 목록에 따라 비례대표를 선출하는 선거 방식이다. 정당명부식 방법은 다시 ① 구속명부식과 ② 비구속명부식으로 구분된다.

구속명부식의 경우에는 유권자가 각 정당에 대해서만 선호를 표시할 수 있을 뿐이고, 각 정당이 제시한 명부에 기재된 후보에 대한 선호도까지 표시할 수 없다. 따라서 이 경우에는 후보자 명부에 정당 간부가 영향력을 행사할 수 있는 문제가 발생할 수 있다. 반면, 비구속명부식(개방형)의 경우에는 각 정당에 대한 선호표시 뿐만 아니라 유권자가 개별 후보에 대한 선호를 표시하는 것도 가능하다. 또한 이 두 가지 제도의 중간쯤으로 선호도를 일부에 대해서만 나타내게 하는 제도도 있다.

다음으로 단기이양식 방법(영국식 비례대표제)은 유권자들이 정당별 후보자의 이름이 모두 기재된 투표용지에 자신이 선호하는 순위를 기입하는 방식으로 투표가 이루어진다. 그리고 총투표수와 의석 총수를 기초로 당선 최저선이 결정되고, 이 당선 최소득표수를 획득한 후보자부터 당선자가 결정된다.
이 최소득표수를 초과해서 득표된 나머지 여분의 표들은 투표용지에 기재된 순위에 따라 다른 후보자에게 이양된다. 주로 영국과 영국령 국가들에서 많이 사용되어 ‘영국식(형) 비례대표제’라고 한다.

3. 국내에서 논의되고 있는 비례대표 선출방식

현재 정치개혁특별위원회(이하 ‘정개특위’)에는 총 4개의 법안들이 제출되어 있는데, 이들 모두 ‘연동형 비례대표제’를 채택하고 있는 공통점이 있다. 연동형 비례대표제는 정당별 비례대표의 득표비율을 의석정수로 곱해서 얻어지는 숫자만큼 각 정당에 의석을 배분하는 제도이다.

예를 들면 100개 의석 중 A당이 30%의 득표를 했다고 가정하면 A당은 30석의 의석을 할당받는다. 그런데 총선결과 A당이 지역구 의원선거에서 20명만 당선된 경우 100개 의석 중 30%의 득표비율로 A당에 할당될 수 있는 30개의 의석 중 10석은 비례대표에서 보충하여 할당받는 것이다.

현재까지 발의된 4가지 법안 중 민주당의 소병훈의원, 박주민의원, 김상희의원 안은 ‘권역별 연동형 비례대표제’를 채택하고 있고, 국민의 당의 박주현의원 안은 316명(지역구 253명과 비례대표 63명)의 국회의원을 전국단위의 투표에 의해 선출하자고 주장한다.
 

[표 = 연동형 비례대표제 법안(2017년 12월 1일 현재)]

민주당 소속 의원들의 권역별 연동형 비례대표제 안은 모두 권역별로 득표수에 비례하여 국회의원을 선출하자는 점에서는 동일하다. 다만 김상희의원은 지역구와 비례대표의 비율을 3:1로 하고, 박주민의원과 소병훈의원은 이를 2:1로 정하자는 차이가 있다.

반면, 야당인 국민의 당 박주현의원은 연동형 비례대표제를 채택하는 데에는 민주당 측의 안과 동일하지만 권역별로 비례대표를 선출하지 않고 전국 전체를 대상으로 비례대표를 선출하자고 한다. 자유한국당과 바른정당에서는 현행 선거구제를 변경하자는 안을 제출하고 있지 않다.

이러한 각 정당의 비례대표 선거구제 개편에 대한 입장의 차이도, 중·대선거구제 문제와 마찬가지로 현재 각 정당이 처한 상황과 깊은 관련이 있다.
먼저 민주당 측이 권역별로 유효득표수에 비례하여 비례대표를 선출하자는 것은 특정 지역에서의 지지도가 높은 반면, 전국 단위의 지지도는 낮을 가능성을 염두에 둔 것이다.

국민의 당에서는 전국적으로 고른 지지를 받을 수 있다는 기대감 때문에 권역별 비례대표제보다는 전국단위의 비례대표제가 유리하다. 자유한국당은 현재와 같이 대통령과 여당의 지지도가 높은 상황에서는 아무래도 연동형 비례대표제가 매우 부담스럽고, 바른정당은 아직 개헌과 선거구제 개편 문제에 대한 입장정리를 하기에는 시기상조라고 보는 듯하다.

IV. 향후 전망

2018년 예산안이 국회를 통과한 직후부터 민주당과 국민의 당은 개헌과 선거제도 개편의 문제를 처리하기 위해 박차를 가할 것이다. 표면적으로는 민주당이 예산안을 통과시키기 위해 국민의 당 측에서 제시하는 선거구제 개편안 논의에 합의해 준 것처럼 보인다.

하지만 그 이면에는 민주당이 강하게 원하고 있는 영남권으로의 진출을 위해서는 현행 소선거구제를 폐기하고, 연동형 비례대표제 또는 중·대선거구제를 반드시 관철해야 한다는 절박함도 한 몫을 했을 것이다.

여당인 민주당 측에서는 개헌을 통해 대통령 4년 중임제와 (권역별)연동형비례대표제 모두를 제도화할 수 있으면 가장 이상적이다. 하지만 이 두 제도는 상호 모순적이라는 치명적 문제점이 있다. 즉 독일의 예에서 보듯이 (권역별)연동형비례대표제는 필연적으로 소수정당의 출현을 예정하고 있기 때문에 총선 직후에 과반수를 확보하지 못한 다수당과 소수정당들의 ‘연립정부’를 성립시키고 이를 유지하는 것이 급선무이다.

만일 정당 간의 의견충돌로 연립정부가 제대로 유지되지 못한다면 의회를 해산하고 총선거를 실시해서 그 결과 승리한 정당이 다수당이 되어 권력을 승계한다. 그런데 대통령제 국가에서는 이것이 불가능하다. 의회권력이 바뀐다고 하더라도 대통령이 하야하지 않는 한 대통령의 권력은 여전히 유지되기 때문이다. 이렇게 되면 필연적으로 대통령이 정치적으로 고립되게 된다. 촛불혁명이 상시적으로 재발될 수도 있다. 바로 이 점이 대통령제의 권력구조와 상호 충돌하는 것이다.

최근 정부형태문제에 정통한 여당 의원들은 “(연동형)비례대표제를 관철할 수 있다면 굳이 4년 중임제를 고집하지 않겠다”라고 하거나, 국민의 당 측에서 "중·대선거구가 관철되면 굳이 (연동형)비례대표제를 포기할 수도 있다"고 하고 있다.

짐작컨대 요즈음에서야 비로소 4년제 대통령제와 (연동형)비례대표제가 그다지 어울리지 않는 조합이라는 점을 깨닫고 있는 듯하다.
그렇다면 이 두 제도, 즉 4년제 중임제와 (연동형)비례대표제 중 하나를 선택하라고 하면 민주당은 어떤 선택을 해야 할까?

아마도 미국식 4년 중임제는 포기하고 프랑스식 권력분산형 대통령제를 선택한 후, (연동형)비례대표제를 고수하려고 할 것이다. 만일 야당의 반대로 이것마저도 어렵다면 어떤 방법이 있을까? 민주당이 선택할 수 있는 최후의 마지노선은 권력분산형 대통령제를 수용하는 한편, 중·대선거구제로 선거구를 개편하는 것이다.

하지만 권력분산형 대통령제와 중·대선거구제도의 조합은 아직 권력구조가 제대로 작동할 수 있는지에 대해 헌법·정치학계에서 논의조차 되고 있지 않은 실정이고, 가보지 않은 길이다. 개헌과 선거구제 개편의 논의결과에 따라서는 또 한 번 한국식 민주주의의 실험이 시작될 수도 있을 듯하다. 30년 만에 모처럼 개헌과 선거구제 개편에 대한 진지한 논의들이 시작되었다. 제왕적 대통령제의 비극을 반복하지 않고, 민의를 제대로 반영할 수 있는 제도가 성립되기를 기원해본다.

■ 선거구제 개편에 대한 SWOT분석

1. Strength(장점)
현재 여당인 민주당과 국민의 당 및 정의당까지 여당과 모든 소수 정당들이 연동형 비례대표제 등 선거구제 개편에 대한 필요성을 매우 크게 느끼고 있다. 특히 국민의 당에게는 선거구제 개편의 문제가 당의 사활이 걸린 매우 중요한 사안이다. 바른정당도 10% 정도의 전국 지지율을 얻을 수 있다고 판단되면 선거구제 개편에 찬성할 가능성이 크다.

2. Weakness(단점)
제1야당인 자유한국당에서는 연동형 비례대표제가 도입될 경우 부산·경남 지역을 비롯한 영남지역에서의 절대적인 지지를 계속 유지하기 어렵기 때문에 현행 소선거구제를 유지하자고 할 가능성이 높다. 최근 홍준표 한국당 대표는 "개헌은 대통령 선거보다 더 중요한 문제로 통일 헌법을 준비해야 하기 때문에 내년 지방선거에 곁다리 붙이듯 해서는 안 된다"며 "개헌은 문재인 대통령 임기 내 하면 된다"고 주장했다. 개헌과 선거구제 개편 이슈의 강한 폭발력을 잘 알고 있는 것이다.

더욱이 민주당의 경우도 연동형 비례대표제나 중·대선거구제를 도입할 경우 유불리에 대해 의원 개개인들의 입장이 다르므로 당내 합의를 이끌어 낼 수 있는지가 관건이다.

3. Opportunity(기회)
2018년 지방선거 전에 개헌과 선거구제의 문제가 본격적으로 제기될 경우 여·야의 3당과 자유한국당의 의견이 대립될 수 있다. 이렇게 되면 자연스럽게 선거 이슈가 개헌과 선거구제 개편의 문제로 집중되게 되어 결국 여론에 밀려 합의가 되거나, 반대하는 측이 매우 수세적인 입장에서 지방선거를 치르게 될 것이다.

또한 만일 민주당, 국민의 당, 바른정당, 정의당 등 4당이 개헌과 선거구제 개편에 합의하게 되면 4당 vs. 자유한국당의 구도로 지방선거가 치러지게 된다. 아마 개헌과 선거구제가 가장 휘발성 있는 이슈가 되는 것은 이 구도일 것이다.

특히 현재 점점 활성화되고 있는 청와대 청원사이트, 옥외집회 등에 의해 개헌 및 선거구제 개편을 주장하는 측이 압박을 받는다면 합의가능성은 보다 커진다. 청와대의 청원사이트 운영현황과 궁극적인 목적을 면밀히 분석할 필요가 있다. 의도에 불구하고 개헌과 선거구제 개편국면에서 이 사이트에 의한 국민청원제가 결정적인 역할을 할 가능성이 매우 높다.

4. Threat(위기)
개헌과 선거구제 개편의 문제는 한국의 운명을 결정할 수 있는 가장 중요한 헌법·정치이슈이다. 지난 수 년 동안 정치권을 중심으로 개헌의 문제를 심도 있게 논의해왔다. 그럼에도 불구하고 개헌과 선거구제 개편문제에 대한 국민적 관심이 높지 않다. 개헌과 선거구제 개편은 정치적 합의가 매우 중요하고, 이 과정에서 국민들의 참여가 필수적이다. 하지만 현재까지 국민들이 이러한 정치과정에 적극적으로 참여하지 않고 있다.

우리나라의 개헌사를 돌이켜보면 개헌은 일부 세력의 정치적 필요에 의해서가 아니라 정치적 변혁기에 형성된 국민적 공감대를 기초로 형성되었다는 점은 시사하는 바가 크다.