국회 정치개혁특별위원회가 본격적으로 출범한 가운데 선거제도 개혁이 실제로 이뤄질지 관심이 모인다. 바른미래당과 민주평화당·정의당 등은 연동형 비례대표제 도입을 강력하게 주장하고 있지만 거대양당의 이해 관계에 막혀 낙관적인 상황은 아니다.

25일 중앙선거관리위원회와 헌정회 등에 따르면 우리나라의 선거제도는 커다란 정치·사회적 소요에 따라 부수적으로 변화돼 왔다. 국회의원 정수 증감이나 지역구·비례대표 의석 조정 등 상대적으로 작은 변화는 잦았지만, 중·대선거구제나 비례대표제 도입 등 큰 변화는 주로 개헌 등 커다란 정치적 사건에 수반돼 이뤄졌다.

대한민국의 선거제도는 1948년 제1대 국회의원 선거가 소선거구제로 치러진 이후 약 5번 큰 변화를 겪었다. 1960년 4·19 혁명과 1961년 5·16 군사쿠데타, 1972년 10월유신, 1980년 10·26사태, 1987년 6월 민주화항쟁 직후 등이다. 중선거구제가 도입되는가 하면, 대통령이 국회의원을 임명하는 경우도 있었다. 

제헌국회 이후 2·3·4대 총선은 모두 소선거구제로 치러졌다. 비례대표는 없었다. 1960년 4·19 혁명으로 이승만 정부가 무너진 뒤 의원내각제를 정부 형태로 하고 양원제를 골자로 한 개헌이 이뤄졌다.

같은 해 치러진 5대 총선은 처음이자 마지막으로 대선거구제로 실시됐다. 상원 격인 참의원은 서울과 각 도에서 총 58명을 대선거구제를 통해 선출했다. 하원 격인 민의원 선거에는 소선거구제 하에 233명을 선출했다.

5대 국회는 오래가지 못했다. 다음해인 1961년 박정희 전 대통령이 5·16 군사쿠데타를 일으켜 국회를 해산하고 국가재건최고회의를 세웠기 때문이다. 국가재건최고회의는 1963년 12월 16일까지 존속했는데, 대통령중심제를 복원하고 소선거구제와 전국구(비례대표제) 도입을 골자로 하는 5차 개헌을 실시했다. 6·7·8대 총선은 이런 선거제도 아래에서 치러졌다.

종신집권을 꿈꾸던 박 전 대통령은 1972년 10월 비상계엄령을 발표, 국회를 해산하고 비상국무회의로 대체한다. 이른바 10월유신이다. 비상국무회의에서는 1구 2인의 중선거구제를 도입하고, 대통령이 국회의원 3분의 1을 임명하는 유신정우회를 만들었다. 9대와 10대 총선에서는 대통령이 임명하는 ‘유신정우회’ 의원들이 생겼다.

1980년 10월 26일 박 전 대통령이 암살되고 나서 선거제도는 또 다른 변화를 맞았다. 전두환 전 대통령이 12·12 군사쿠데타로 집권하고 선거제도를 고쳤다. 중선거구제는 유지하되, 유신정우회를 없애고 전국구를 부활시킨 것이다.

그러나 이 또한 대통령이 임명하진 않았지만 지역구 의석 1위 정당(민주정의당)에 전국구 의석 3분의 2를 몰아주게 돼 있어 비례성에 어긋나는 제도였다. 11대 총선과 12대 총선은 이런 제도 아래에서 치러졌다.

현재와 같은 소선거구제 + 비례대표제가 정착된 것은 1987년 6월 민주화 항쟁 이후다. 1988년 13대 총선에서 중선거구제가 폐지, 소선거구제가 복원됐고, 1992년 14대 총선에서는 지역구 5석 이상을 획득한 정당에 한해 정당득표율에 따라 전국구 의석이 배분됐다.

총 20회의 국회의원 선거 중 16회(5대 총선 포함)가 소선거구제로 치러졌으며, 중선거구제로 치러진 선거는 4회다. 비례대표제는 1963년 6대 총선에서 도입된 이후 9대 국회와 10대 국회를 제외하고는 계속 유지돼 왔다. 다만 연동형 비례대표제가 도입된 적은 없다.

연동형 비례대표제 도입은 의석 지형의 커다란 변화를 가져올 것으로 보인다. 국회 입법조사처가 지난 2월 연동형 선거제와 도농복합선거구제 도입을 가정하고 이를 20대 총선에 대입한 결과 한국당은 105석, 민주당은 86석, 국민의당은 83석, 정의당은 23석을 얻는 것으로 나타났다.

앞서 살펴본 것처럼 선거제의 큰 변화는 정치·사회적 변화에 수반돼 이뤄졌다. 국회의 논의만으로 연동형 비례대표제가 도입될 가능성 역시 그다지 높지 않다는 게 정치권 안팎의 중론이다. 1948년 제헌국회 개원 이래 개헌은 모두 9차례 이뤄졌다. 하지만 선거제도에 큰 변화가 있었던 것은 5차례뿐이다. 선거제도 개혁이 개헌보다 어렵다는 불평이 나오는 이유다.