현안분석  제 203호
ABC 제도의 문제점과 개선과제

*요약

□ 신문ㆍ잡지 등 인쇄매체의 발행 및 유가부수를 조사하고 공개하는 ‘ABC 제도’ 전반에 대한 문제가 제기됨
∘ 2020년 말에 실시된 문화체육관광부의 ABC 협회에 대한 사 무 검사 결과, 발행 부수 보고 방식, 표본지국 선정 및 공사원 배치, 표본지국에 대한 부수 공사과정, 유료부수 산정, 실사 결 과에 대한 보정 및 인증 등 ABC 제도에 대한 문제가 제기됨

□ ABC 제도를 개선하기 위하여 다음과 같은 과제를 제안함
∘ 첫째, 부수보고관리시스템을 통한 체계적인 부수 보고, 부수 공사 절차에 대한 투명한 공개, 증빙자료 의무 보관, 외부 전문 가에 의한 공사 보완 등 부수 공사 전반에 대한 투명성이 강화 되어야 함
∘ 둘째, ABC 인증위원회의 전문성 확보 및 역할 제고, ABC 협 회 이사회 구성 및 조직 운영 등 거버넌스 개선, 정부의 주기적 인 감독이 요구됨
∘ 셋째, 매체 환경 변화를 반영하여 인쇄ㆍ온라인 매체 통합 디 지털 부수 공사를 시행하되 양적 측정만이 아니라 질적인 정보 가 제공될 수 있도록 해야 함
∘ 넷째, 정부 광고 집행의 공정성과 효율성을 확보하기 위해 ABC 제도 외의 대안을 모색해 볼 수 있음 ∘ 다섯째, 부수 공사 대상인 매체사의 자정 노력이 요구됨



Ⅰ. 논의의 배경

‘ABC1) 제도’란 (사)한국에이비씨협회(이하 ABC 협회)를 통해 신문ㆍ잡지 등 매체가 신고한 발행 부 수, 유가 부수를 객관적으로 조사하고 검증하여 공개하는 것을 말한다. 신문사, 잡지사 등 매체사는 발 행 부수와 실제 대가를 받고 판매한 유료부수를 ABC 협회에 제출하고, ABC 협회는 이를 실사한 후 결 과를 공개한다. 공표된 결과는 광고주의 각 매체에 대한 광고비 집행의 근거로 활용된다. 이러한 ABC 제도는 1914년 미국에서 처음 시작되었고, 우리나라는 1993년 최초 부수 보고를 시작하였다.

그런데, 최근 부수 공사과정의 부수 왜곡 문제가 제기되었고, 문화체육관광부는 ｢민법｣ 제37조에 따 라 소관 법인인 ABC 협회에 대한 사무 검사를 수행하였으며, 그 결과를 지난 3월에 발표하였다. 문화 체육관광부는 부수 공사과정 전반에 대한 문제점을 지적하였고, ABC 협회에게 개선 권고사항을 이행 하도록 조치하였다. ABC 제도는 정부 광고 집행 업무에 활용되기 때문에 투명성과 신뢰성은 매우 중요 한 문제이다. 지난 4월 19일, 정부의 광고를 위탁 수행하는 한국언론진흥재단은 ABC 부수 공사 결과 의 반영을 최소화하고,2) 개선방안을 모색하겠다고 발표하였다.3)

한국언론진흥재단의 ｢2020 언론수용자 조사｣4)에 의하면, 종이신문의 이용률5)은 2011년 44.6%에 서 2020년 10.2%로 지난 10년간 계속해서 하락하였다. 종이신문의 열독 시간6)은 2011년 17.5분에 서 2020년 2.8분으로, 정기구독률7)도 2011년 24.8%에서 2020년 6.3%로 감소하였다. 다양한 새로 운 미디어의 출현 등 환경의 급격한 변화로 신문의 경쟁력은 약화하고 있고, 독자 감소, 광고 감소, 신뢰 도 하락 등 신문 산업은 전반적으로 어려움을 겪고 있다.8) 2019년 기준으로 신문 산업 전체 매출은 약 3조 9,651억 원으로 전년 대비 4.1% 소폭 성장을 기록하였지만, 최근 10년간 전체 매출액 성장은 6.3%에 불과하다. 이마저도 인터넷 신문의 성장으로 인한 것이며, 소비물가지수 변동, 경제성장률, 사 업체 수 변동 등을 고려할 때 신문산업 매출액은 실질적으로 감소하고 있다는 분석이 지배적이다.9) 2019년 기준으로 총 인쇄 광고비는 약 2조 3,730억 원으로, 2020년에는 –5.0%, 2021년에도 –1.0% 가 예상된다.10)

이러한 종이신문의 이용 및 광고비감소와 온라인으로의 미디어 환경변화에 맞춰 ABC 제도 전반에 대한 검토와 개선이 요구되고 있다. 이 보고서는 현재 ABC 제도 현황을 살펴보고, ABC 제도의 문제를 분석한 후, 투명성 및 신뢰성 확보를 위한 향후 과제를 논의하고자 한다.



Ⅱ. ABC 제도의 현황

1. 관련 법률 및 규정

ABC 제도 자체를 명시적으로 규정한 법률은 없지만, ABC 부수 공사의 활용과 관련하여 정부 광고 집행, 방송사업자 소유 제한, 신문업 관련 공정거래 등에 관한 법률 및 규정이 있다. 문화체육관광부 장 관은 정부 기관 등으로부터 정부 광고를 요청 받은 경우 정부 기관 등의 의견을 우선하여 홍보 매체를 선정해야 하는데, 신문 및 잡지에 광고하는 경우에 전년도 발행 부수와 유가 부수를 신고ㆍ검증ㆍ공개 한 신문 및 잡지를 홍보 매체로 우선 선정할 수 있고(｢정부기관 및 공공법인 등의 광고시행에 관한 법률 (이하 정부광고법)｣ 제6조제2항), 사업자에게 전체 발행 부수 및 유가 판매 부수에 대한 자료를 요청할 수 있다(정부광고법 제7조). 문화체육관광부 장관은 이 자료 요청 대신 ABC 협회가 실시하는 조사 결 과를 활용할 수 있다(정부광고법 시행령 제5조). 정부광고법 제10조 및 정부광고법 시행령 제6조에 의 하여 정부 광고 업무를 위탁받은 한국언론진흥재단은 신문 및 잡지 광고를 의뢰받을 경우 ABC 협회의 부수공사 결과를 확인하고 시행한다.

｢지역신문발전지원 특별법｣ 제16조제1항제3호는 지역신문발전기금 지원 대상의 요건 중 하나로 ABC 협회 가입을 명시하고 있다. ｢방송법｣ 제8조제4항에 의하면, 지상파방송사업자, 종합편성 또는 보도에 관한 전문편성을 행하는 방송채널사용사업자의 주식 또는 지분을 소유하고자 하는 일간신문을 경영하는 법인은 경영의 투명성을 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 전체 발행 부수, 유가 판매 부 수 등의 자료를 방송통신위원회에 제출하여 공개해야 한다. ｢신문업에 있어서의 불공정거래행위 및 시 장지배적지위남용행위의 유형 및 기준｣ 제2조제3항은 ‘유료신문’의 정의를 신문발행업자 또는 신문판 매업자가 신문대금을 받고 배포하는 호별배달신문, 우송신문, 가판신문, 기타판매신문으로 규정하면 서, 이에 관한 구체적인 사항은 ABC 협회의 관련 기준에 따르도록 명시하였다.

* ABC 제도 관련 법률 및 규정 법률 및 규정

- 정부기관 및 공공법인 등의 광고시행에 관한 법률:
제6조(홍보매체 선정) ① 문화체육관광부장관은 정부기관등으로부터 정부광고를 요청받은 경우 정부기관등의 의견을 우선하여 홍보매체를 선정하여야 한다. 이 경우 광고의 목적, 국민의 보편 적 접근성 보장 등을 고려하여야 한다. ② 문화체육관광부장관은 신문 및 잡지에 광고하는 경우에는 정부광고의 효율성을 높이고 질서 를 확립하기 위하여 전년도 발행부수와 유가부수를 신고ㆍ검증ㆍ공개한 신문 및 잡지를 홍보매 체로 우선 선정할 수 있다.
제7조(자료 요청) 문화체육관광부장관은 제6조제2항에 따른 홍보매체를 선정하기 위하여 신문 및 잡지를 경영하는 사업자에게 전체 발행부수 및 유가 판매부수에 대한 자료를 요청할 수 있다.

- 정부기관 및 공공법인 등의 광고시행에 관한 법률 시행령:
4조(홍보매체 선정) ① 문화체육관광부장관은 법 제6조제1항에 따라 정부기관등의 장이 의견 을 내기 위해 홍보매체의 선정에 필요한 자료를 요청하면 홍보매체의 부수, 시청률, 이용률 등의 자료를 제공할 수 있다. 제5조(자료 요청) 문화체육관광부장관은 법 제7조에 따른 신문 및 잡지의 전체 발행부수 및 유가 판매부수에 대한 자료 요청 대신 에이비시부수공사[ABC부수공사(사단법인 한국에이비시협회가 실시하는 신문ㆍ잡지의 발행부수 및 유가부수에 관한 조사를 말한다)] 결과를 활용할 수 있다.

- 한국언론진흥재단 정부광고 업무 규정:
제5조(홍보매체 선정 지원) ① 영 제4조제1항에 따라 재단이 제공하는 홍보매체 선정에 필요한 자료는 다음 각 호와 같다.
 1. 인쇄매체의 발행부수, 유가부수, 예비공사 자료 등
제6조(자료 확인) 영 제5조에 따라 재단은 신문 및 잡지 광고를 의뢰받을 경우 한국ABC협회의 ABC부수공사 결과를 확인하고 시행하여야 한다.

- 지역신문발전지원 특별법 제16조(기금의 지원 등):
① 문화체육관광부장관은 제15조에 따라 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 지역신문에 기금을 지원할 수 있다.
1. 지원대상 선정 당시 계속하여 1년 이상 정상적으로 발행하는 경우
2. 광고 비중이 전체 지면의 2분의 1 이상을 넘지 아니하는 경우
3. 사단법인 한국ABC협회에 가입한 경우
4. 지배주주 및 발행인ㆍ편집인이 지역신문 운영 등과 관련하여 대통령령으로 정하는 사항에 대하여 금고 이상의 형을 선고받지 아니한 경우

- 방송법 제8조(소유제한등):
④ 지상파방송사업자, 종합편성 또는 보도에 관한 전문편성을 행하는 방송채널 사용사업자의 주식 또는 지분을 소유하고자 하는 일간신문을 경영하는 법인(특수관계자를 포함 한다)은 경영의 투명성을 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 전체 발행부수, 유가 판매부수 등의 자료를 방송통신위원회에 제출하여 공개하여야 하며, 제3항에도 불구하고 일간신문의 구독 률(대통령령으로 정하는 바에 따라 전체 가구 중 일정 기간 동안 특정 일간신문을 유료로 구독하는 가구가 차지하는 비율을 말한다. 이하 같다)이 100분의 20 이상인 경우에는 지상파방송사업 및 종합편성 또는 보도에 관한 전문편성을 행하는 방송채널사용사업을 겸영하거나 주식 또는 지분을 소유할 수 없다.

-신문업에 있어서의 불공정거래행위 및 시장지배적지위남용행위의 유형 및 기준 제2조(용어의 정의) ③ 이 고시에서 "유료신문"이라 함은 신문발행업자 또는 신문판매업자가 신문 대금을 받고 배포하는 호별배달신문, 우송신문, 가판신문, 기타판매신문을 말한다. 이에 관한 구 체적인 사항은 (사)한국에이비씨협회의 관련기준에 따른다.



2. ABC 제도의 현황

우리나라의 ABC 제도는 1993년에 시작되었다. 2004년 3월에 제정된 ｢지역신문발전지원 특별법｣ 제16조제1항제3호가 지역신문발전기금 지원 자격 중 하나로 ABC 협회 가입을 명시하면서 2008년까 지 참여가 일부 증가하였지만, 중앙 일간지 등의 참여율은 매우 낮았다.11) 그 후 2009년 10월 국무총리 훈령 ｢정부광고 시행에 관한 규정｣ 제6조제2항이 정부의 광고 배정 시 ABC 협회의 발행 부수 검증에 참여한 신문 및 잡지에 우선 배정하는 것으로 개정하면서 참여가 큰 폭으로 증가하였다. 정부 기관 등의 광고 시행 근거가 국무총리 훈령에 근거하고 있는 것에 대한 문제 제기 등으로 인해12) 2018년 6월에 정부광고법이 제정되었고, ｢정부광고 시행에 관한 규정｣은 2018년 12월에 폐지되었다.

ABC 협회는 ｢민법｣ 제32조13)에 의한 사단법인으로, 1989년 5월 31일에 78개의 창립 회원14)으로 발족하였다.15) ABC 협회는 매체사, 광고주, 광고회사로 구성된 비영리 조직으로, 표준화된 방식으로매체량을 공사하여 공표하는 역할을 한다. 2021년 6월 기준으로 회원사는 총 1,627개 사로, 오프라인 매체 1,541개 사, 온라인 매체 30개 사, 광고주ㆍ광고회사 52개 사, 특별회원(한국언론진흥재단 등) 4 개 사가 있다.16) 현재 ABC 협회는 회장, 부회장, 이사, 감사, 기금관리 위원회, 인증위원회, 사무국으로 구성되어 있고, 기금17) 및 회비와 기타수입으로 운영된다.

부수 공사는 발행부수, 발송부수, 비발송부수, 유료부수 공사로 나뉜다. ‘발행부수’란 흑백파지를 제 외한 순수인쇄부수, ‘발송부수’란 발행사가 외부로 발송한 일체의 부수, ‘비발송부수’는 발행부수에서 발송부수를 제외한 일체의 부수, ‘유료부수’는 지국유료부수, 가판유료부수, 본사우송유료부수, 기타 유료부수를 포함한다. 행정구역별로 나눈 ‘지역별부수’와 ‘지국별부수’도 공사의 보고항목이다. 부수 공사는 매체사의 부수 보고, 현장 실사, 심의, 보고서 발간 등의 과정을 거친다(그림 1 참조). 신 문 및 잡지 등의 매체사에서 자체적으로 부수를 조사하여 보고하면, 부수 보고 검토 후 현장 실사를 한 다. 공사대상 기간의 각 일 중에서 공사 대상 일을 선정하여 공사를 수행한 후 부수에 대한 공사 결과를 확정한다. 부수 공사의 결과를 종합하여 인증위원회의 심의를 통해 인증 또는 인증보류 결정을 한 후, 심의 결과를 매체사에 통보하고 이의 신청을 받는다. 최종적으로 인증 또는 보류 등의 의견을 담아 부수 공사 결과를 발표한다.



정확한 부수 공사는 매체사, 광고주ㆍ광고회사, 사회ㆍ독자 모두에게 유용한 자료가 된다. 신문 및 잡지 등의 매체는 객관적인 부수 조사 결과를 광고 마케팅과 경영 정보 자료로 활용할 수 있다. 광고주 및 광고회사는 광고요금을 책정하고 분배함으로써 광고매체 집행의 효율성을 도모할 수 있다. 객관적 이고 공정한 부수 공사는 광고 거래의 공정 거래 질서를 확립하는 데 기여할 수 있다.




Ⅲ. ABC 제도의 문제점

ABC 제도는 시행 초기부터 현재까지 여러 차례 문제가 지적되었다. 부수 공사 초기에는 ABC 제도의 참여 회원사가 적어 정착 단계의 문제가 있었고,18) 그 후 2009년과 2020년에 부수 공사과정의 신뢰도 등 ABC 제도 전반에 대하여 대대적으로 문제가 제기되었다. 2009년에는 매체사의 자사 부수 공개에 따른 부담, 공사 참여에 따른 인센티브 부재, 신문 부수 규정에 대한 이견, ABC 협회의 공신력에 대한 의문 등의 문제 제기가 있었는데, 당시 정부는 ‘ABC 공사제도 개선 종합대책’을 발표하기도 하였다.19) 이 장에서는 문화체육관광부가 2020년 11월부터 실시한 ABC 협회에 대한 사무 검사 결과를 바탕으로 ABC 제도의 문제점을 살펴보았다.20)


1. ABC 과정

부수 공사를 하기 위해서는 여러 가지 절차를 거치는데, 이 과정에서 공정성과 투명성이 충분히 보장 되었는가의 문제가 제기되었다.

첫째, 매체사가 ABC 협회에 부수를 보고하는 방식이다. 협회의 ｢신문부수 보고요령｣에 의하면, 부 수 보고는 매월 1일부터 말일을 대상으로 작성하여 매 분기 종료 후 30일 이내에 직접 방문 접수 또는 우편 접수를 통해 제출해야 한다. 이 규정에 따르면 부수 보고는 협회가 정한 신문 부수 보고양식을 사용하는 것을 원칙으로 하며, 이메일 등 통신망을 이용한 접수는 허용하지 않는다. 그런데, 특정 신문사 의 경우 협회의 관리자에게 이메일을 통해 부수를 보고하는 등 부수 보고 관리가 제대로 이루어지지 않 은 것으로 나타났다. 부수보고 체계의 투명성 확보를 위하여 ‘부수보고관리시스템’이 도입되었지만 제 대로 운영되지 않고 있는 것이다.

둘째, 표본지국을 선정하고 공사원을 배치하여 공사를 하는 방식이다. 지국을 규모별로 3개 그룹으 로 나눈 후 표본지국을 선정하는데, 기본적으로 최근 3년 이내에 실사를 받았던 지국과 유료부수 기준 하위 3%에 해당하는 지국을 제외하고 무작위로 선정하게 된다. 그런데 사무 검사 결과 표본 선정이 실 제로 무작위로 표집이 되었는지, 불가피하게 선정된 표본지국을 교체할 경우 절차에 맞게 이루어졌는 지 등에 대한 기록이 없어 확인이 불가한 것으로 나타났다. 또한 공사원 배치가 임의로 이루어져 결과의 왜곡이 초래될 수 있다고 지적하였고, 공사원의 공사 업무 관련 역량 강화를 위한 교육이 이루어지지 않 고 있다는 문제도 제기되었다. 실제로 표본지국의 선정과 공사원의 역량은 부수공사의 투명성과 전문 성에 직결되는 중요한 문제이기 때문에 개선이 필요한 부분이다.

셋째, 표본지국의 부수 공사가 이루어지는 과정이다. ABC 협회는 신문 부수 보고 내용과 이전 회차 의 공사 조서를 검토한 후, 공사대상 발행사와 업무 협의를 통해 공사 계획을 수립하여 진행한다. ‘지국 유료부수공사’의 절차를 살펴보면, 본사 공사 시에 본사와 지국과의 거래관계를 발송ㆍ유료부수 책정 ㆍ지대 청구ㆍ수금 등의 단계별로 분석하여 확인한 후, 지국 공사 시에 다시 이를 재확인하여 공사 부수 를 확정한다. 그런데 신문사 직원이 해당 표본지국을 미리 방문하여 유료부수 증빙자료를 직접 수정ㆍ 변경하거나, 공사 당일에 해당 지국에 대기함에 따라 공사원의 증빙자료 확인에 부담을 줄 수 있다는 문 제가 제기되었다. 또한 지국의 독자 관리 프로그램, 통장, 지로, 수금 영수증 등 구독 증빙자료에 대한 사본을 제대로 보관ㆍ관리하지 않아 면밀한 검토가 이루어지지 못하고 있다는 지적이다.

넷째, 유료부수 산정의 정확성이다. 사무 검사 결과, 협회가 발표한 유가율ㆍ성실률과 문화체육관광 부가 조사한 유가율ㆍ성실률은 차이가 있는 것으로 나타났다. ‘유가율’은 발행부수에 대한 유료부수 비 중을 보여주는 것으로 지국이 신문사로부터 수령한 부수(발송부수) 대비 배달하는 부수의 비율로 추정 한다. ‘성실률’은 신문사가 협회에 보고한 유료부수에 대하여 공사원이 실사를 통해 인증한 유료부수의 비율이다. 유료부수는 지국, 가판, 기타로 나뉜다. 지국 유료부수는 ① 각 신문사의 전체 지국 중 12~30개의 표본을 선정하고, ② 표본지국에 대한 유료부수 실사 결과와 신문사가 ABC 협회에 제출한 해당 지국 유료부수를 비교하여 성실률을 도출하며, ③ 해당 신문사가 ABC 협회에 제출한 전체 지국 유료부수에 성실률을 곱하여 지국 유료부수를 확정한다. 가판 유료부수는 지국 유료부수와 같은 방식 으로 도출하고, 기타(언론재단 구독료 지원사업, 해외 부수, 기업 독자 등) 유료부수는 전수조사를 통해 유료부수를 도출한다. 2019년 유료부수 확정을 위한 지국 성실률을 보면, 협회는 A 신문사 98.09%, B 신문사 94.68%, C 신문사 82.92%라고 발표하였는데, 문화체육관광부의 총 12개 지국에 대한 조사 결 과 각 신문사의 성실률 평균은 55.36%(49.89~86.73%), 50.07%(47.37~66.11%), 62.73%(62.73%) 로 나타났다. 즉 협회의 성실률 조사 결과가 더 높은 수준으로 나타난 것이다.21)





2. ABC 인증

부수 공사 결과에 대한 이의가 있을 때 보정자료를 제출하도록 하는데, 이 절차의 투명성에 대한 문제 가 제기되었다. 또한 ABC 협회는 부수의 최종 확정을 위하여 인증위원회를 운영하고 있는데, 이 위원 회가 실질적인 역할을 하고 있는가에 대한 비판도 있다.

첫째, 부수 공사의 결과 발표 전에 신문사로부터 이의를 받고 보정자료를 반영하는 과정이다. 부수 공사 결과에 이의가 있는 신문사는 유료부수임을 증명하는 추가 자료를 제출할 수 있고, 이것이 인정될 경우 보정자료로 반영된다. 그런데 사무 검사 결과, 실사 현장에서 유료부수로 인정하지 못한 자료를 추가 증빙 없이 보정자료로 다시 제출하였음에도 유료부수로 인정받은 사례가 확인되었다. 추가 증빙 자료에 대한 충분한 검증 없이 자료를 보정한 것이다.

둘째, 인증위원회의 운영과 역할이다. ABC 협회는 부수 공사 결과의 최종 확정을 위해 인증위원회를 설치하여 운영하고 있다. 인증위원회는 신문협회, 광고 관련 협회, ABC 협회에서 각각 3명씩 추천하여 총 9명으로 구성되며, 일간신문, 잡지 등 분야별로 연 4회 회의를 개최한다. 인증위원회는 공사원이 인 증 기준에 따라 적절하게 공사를 진행했을 때 이를 인증하고, 공사원이 공사 절차를 현저히 부당하게 진 행한 사실이 인정되는 경우 인증을 보류하며, 공사중단의 경우나 공사 부수를 도출할 수 없을 때는 그 타당성을 검토하여 추인하거나 재공사를 결정할 수 있다. 사무 검사 결과, 2015년부터 현재까지 재인 증이나 인증보류를 결정한 사례가 한 건도 없는 것으로 나타나 위원회가 형식적으로 운영되었다는 문 제가 제기되었다. 인증위원회의 역할은 부수 공사 절차의 공정성과 정확성을 검증하는 것으로, 부수 공 사 결과에 대한 신뢰도를 담보하는 것이기 때문에 매우 중요함에도 불구하고 인증위원회를 통한 검증 이 제대로 이루어지지 않았다고 볼 수 있다.



3. ABC 감독

ABC 제도는 ABC 협회에 의해 운영되며, 문화체육관광부의 감독을 받고 있다. 그런데 ABC의 주체 인 협회 거버넌스와 운영의 문제가 제기되었다. ABC 협회에는 총회, 이사회, 인증위원회가 있고, 상설 기구인 사무국이 업무를 총괄한다. 총회는 협회의 최고 의결기관으로서 정관 및 공사 규정 등을 제ㆍ개 정하고, 사업 계획과 예산ㆍ결산의 심의ㆍ의결 등 중요 사안에 관하여 결정하는 역할을 한다. ABC 협 회의 임원은 현재 총 27명으로 회장 1명, 부회장 1명, 비상임이사 23명, 감사 2명으로 구성된다. 이사 회는 신문ㆍ잡지 등 매체사 11명, 광고주ㆍ광고회사 등 광고업계 11명, 협회 임원 1명 등 총 23명의 이 사로 구성되어 있다. 사무국은 2021년 4월 기준으로 1국 4팀으로 총 19명이 재직 중이다.22)

문화체육관광부의 사무 검사 결과, 신문사 중심의 임원 구성과 매체사 중심의 회비 납부 비중으로 인 해 거버넌스가 제대로 이루어지지 못하고 있다는 비판이 제기되었다. 또한 비상근 회장과 상근 부회장 체제에서 임금 지급의 문제(현재 무보수인 비상근 회장의 보수 지급을 위한 정관개정 시도)와 신문업계 와 광고업계의 주도권 다툼으로 인한 행정력 낭비 및 운영의 공정성 문제 등에 대한 개선이 필요하다는 지적이 있었다. ABC 제도에 대한 문제는 주기적으로 제기되어 왔는데, 이에 대한 문화체육관광부의 감 독과 제도개선 노력이 부족했다는 비판도 피할 수 없다.





Ⅳ. ABC 제도의 개선과제

ABC 제도는 신문사의 발행 부수와 독자 규모를 공식적으로 검증하기 위한 것으로, 앞에서 논의된 문 제에 대응하고 제도를 효율적으로 이용하기 위해서는 신뢰회복과 현재의 미디어 환경에 맞는 개선이 요구된다.

1. ABC 과정의 투명성 강화

첫째, ABC 협회의 부수보고관리시스템을 통한 매체사의 부수 보고가 예외 없이 정상적으로 이루어 지도록 해야 한다. 일부 매체사의 구두 또는 전자메일 보고는 기록에도 남지 않고 추후 검증이 어렵기 때문에 시스템을 통한 체계적인 부수 보고가 필요하다. 시스템에 보고된 자료는 모든 회원사가 열람할 수 있도록 하여 서로 간에 자율적인 감독이 이루어지도록 할 필요가 있다.

둘째, 표본지국 선정, 공사원 배치, 표본 실사의 모든 과정을 원칙에 따라 정확하게 진행하고 외부에 공개함으로써 투명성을 확보해야 한다. 어떤 지국을 표본으로 선정하고, 어떤 공사원을 어디에 배치하 는가가 원칙과 기준 없이 이루어진다면 부수 공사 결과에 대하여 그 누구도 믿지 못하는 상황이 발생하 게 된다. 현재 지국 규모별로 3개 그룹으로 나눈 후 무작위로 선정하는 것은 절차의 공정성을 담보하기 에는 충분하지 못하므로, 표본지국 선정의 기준을 과학적 표집 방식에 맞게 정비할 필요가 있다. 또한 선정 과정이 편견 없이 투명하게 이루어지도록 모든 과정을 공개적으로 진행해야 한다. 공사원의 배치 는 특정 매체사에 유리하거나 불리하지 않도록 일정한 원칙이나 지침에 따라 공정하게 이루어져야 하 며, 모든 공사원의 전문성을 강화하여 공사원의 역량이 공사 결과에 영향을 미치지 않도록 최대한 노력 할 필요가 있다.

셋째, 표본지국 공사과정의 투명성이 강화되어야 한다. 사무 검사 결과, 표본지국이 통보되면 신문사 직원이 해당 지국을 미리 방문하여 증빙자료 등을 준비하거나 수정하는 등 자료의 훼손이 발생하고 있었다. 표본지국 공사는 매체사가 보고한 부수를 검증하는 것으로, 최대한 공정하고 엄격하게 이루어져 야 한다. 표본지국 조사를 상시로 한다든지, 부수를 증명하는 통장 사본이나 영수증 등 증빙서류를 시 스템화해서 수시로 점검할 수 있도록 하는 등의 효율적인 부수 인증 체계 방식이 모색되어야 한다. 또한 ABC 공사원에 의한 공사와 외부 회계 법인 등 전문가에 의한 공사를 병행하는 영국의 사례23)와 같이 공사 방식의 보완을 고려해 볼 수 있다. 이러한 공사 절차의 개선을 위해서는 현재 ABC 협회의 ｢신문부수 공사규정｣과 ｢신문부수 보고요령｣ 등 오래된 각종 규정을 재정비하고 절차 전반에 필요한 원칙과 기준을 새롭게 정립할 필요가 있다.


2. ABC 인증 및 감독 강화

첫째, 부수 공사 결과에 대한 최후의 검증인 보정ㆍ인증 및 감독이 강화되어야 한다. 부수 공사의 결과에 대한 신문사의 이의는 면밀하게 검토하되 명확한 기준과 절차에 따라 보정하고, 또 보정 절차와 증 빙자료는 추후 다시 검사할 수 있도록 정확하게 기록하고 일정 기간 보관해야 한다. 이를 위해 보정 인 정 기준을 마련하여 매체사가 사전에 인지할 수 있도록 통보할 필요가 있다. 기준에 근거하지 않고 무분 별하게 이루어지는 보정으로 인해 부수 공사 결과가 왜곡될 수 있기 때문이다.

둘째, 인증위원회의 역할을 제고해야 한다. 인증위원회는 부수 공사 결과의 정확성과 신뢰도를 확보 하기 위한 최후의 수단이자 검증 기구이다. 매체사의 자체 부수 보고와 표본지국 공사, 그리고 이의 신 청에 따른 보정까지 모든 과정이 오차 없이 진행되기는 쉽지 않다. 그렇기 때문에 인증위원회가 부수 공 사 전 과정에 대한 최종적인 검증을 해야 하는 것이다. 인증위원회 위원의 전문성을 높이고, 기능을 강 화할 필요가 있다. 현재 신문협회, 광고주협회, ABC 협회의 추천으로 구성된 인증위원회를 언론학, 통 계학 등의 전문가를 보강하는 방안을 고려해 볼 수 있다. 또한 인증위원회가 단순히 부수 공사 결과를 최종적으로 확정하는 것뿐만 아니라 부수 공사 과정과 제도 개선 등 실질적인 역할을 할 수 있도록 방안 을 모색할 필요가 있다.

셋째, ABC 협회의 이사회 구성과 조직 운영 등에 대한 개선이 필요하다. 신문업계와 광고업계 중심 으로 구성된 이사회에 관련 학계 전문가와 구독자 등이 참여할 수 있도록 의사결정 구조를 개편하는 방 안을 모색해 볼 수 있다. 협회 내부의 갈등과 계속되는 문제 제기에 대응할 수 있도록 외부 전문가가 포 함된 이사회 구성을 통해 조직 운영의 탄력성과 감독을 강화해야 한다. 이사회 외에 부수 공사를 위한 각종 표준을 정하고 검증하는 전문가 집단을 보완하고, 독자 및 가입자 조사 연구를 통해 질적인 정보를 제공하는 역할을 강화할 필요도 있다.

넷째, 현재 ABC 협회와 부수 공사에 대한 문화체육관광부의 감독을 강화해야 한다. 현재는 ABC 협 회가 비영리법인으로 정부의 소속 기관이 아니기 때문에 사무 검사 외의 감독을 하기 어려운 상황이다. 그러나 ABC 부수 공사 결과가 정부 광고를 집행하는 데에 활용되고 있고, 정부 광고 집행의 주체는 문 화체육관광부와 한국언론진흥재단이기 때문에 일정부분 감독이 필요하다. 현재와 같이 문제가 제기되 거나 발생했을 때 시행하는 일시적인 사무 검사로는 문제에 대응하기가 충분하지 않기 때문이다.


3. 매체 환경변화를 반영한 디지털 부수 공사

신문 열독률과 구독률은 점차 하락하고 있고, 매체 환경은 온라인으로의 전환이 더욱 가속화되어 종 이신문의 자리가 점점 없어지고 있는 것이 현실이다. 한국언론진흥재단의 조사에 의하면, 인터넷 뉴스 이용률은 2020년 기준으로 78.7%로,24) 인터넷을 통한 신문 이용률이 종이신문 이용률(10.2%)25) 보다 훨씬 높다. ABC 협회는 2011년부터 온라인 부수 공사를 시행하고 있다고 밝히고 있다. 웹과 모바일 전 용 웹 사이트를 대상으로 하며, 공사 신청→측정기관 지정→측정용 스크립트 설치→검증용 스크립트 설치→측정 데이터 수집 분석(측정기관 시스템)→수집 데이터 검증(ABC 자체시스템)→ABC 공사시스 템 공사 결과 종합→공사보고서 발간의 절차를 거친다. 웹 사이트 공사 측정 지표로는 순 방문자 수, 방 문 수, 페이지 조회 수, 시간, 주간 방문 일수 등이 측정된다.

그런데, 현재는 인터넷 포털이나 소셜네트워크서비스를 통한 뉴스 접근은 반영하지 못하고,26) 언론사 의 참여는 매우 저조하며, 실제로 온라인 부수 공사 결과가 어떻게 활용되고 있는지를 확인하기 어렵다.

종이신문 이용률의 급격한 감소라는 매체 환경변화를 반영하여 종이신문과 온라인 신문을 통합하여 정확한 디지털 부수 공사를 할 필요가 있다. 지면과 온라인을 별도로 조사하고, 또 이를 통합하여 매체 이용을 측정할 수 있어야 한다. 현재의 온라인 부수 공사를 재검토하여 디지털 공사 방식의 방향을 새롭게 설정해야 한다. 공사대상을 종이신문과 같이 국내 독자로 한정하고, 웹과 앱을 통한 소비를 모두 포 함하는 등 측정방식의 개선이 요구된다.27) 또한 양적 측정만이 아니라 구독자 및 이용자 프로파일 등 신 문 및 광고업계가 필요로 하는 질적인 정보도 제공할 수 있도록 역량을 강화할 필요가 있다.



4. 정부 광고 집행의 공정성 및 효율성 확보

ABC 부수 공사 결과는 정부의 광고 집행 자료로 활용되고 있다. 정부 광고는 민간 광고와 달리 국민 의 세금이 사용되는 공익적 목적의 광고로, 광고매체의 선정부터 집행까지의 공정성과 투명성이 더욱 중요하다. 정부 광고는 적절한 예산으로 이른 시일 안에 전 국민에게 효율적으로 전달되어야 하는 특성 도 있다. 정부 광고 집행의 근거 자료로 새로운 방법을 모색해야 한다는 의견이 대두되고 있다. 제21대 국회에는 정부 광고 집행을 위한 ABC 부수 공사 결과의 활용과 관련하여 제정 법률안 1건과 개정안 3건이 발의되어 있다. 이 중 2건은 ABC 부수 공사가 종이신문에 집중되어 있어 현재의 미디어 환경을 제대로 반영하지 못하고 유료부수 조작 등의 문제가 발생하고 있다는 것을 지적하며, 정부 광고 집행을 위한 근거로 미디어바우처28) 제도를 도입할 것을 제안한다. ‘미디어바우처’ 제도란 국민이 직접 선택한 언론사에게 미디어바우처를 제공하고, 정부는 언론사가 받은 미디어바우처를 기준으로 정부 광 고를 집행하는 것이다. 다른 1건은 정부광고 홍보매체를 선정할 때 ABC 부수공사를 대신하여 ｢신문 등의 진흥에 관한 법률｣ 제17조에 따른 여론집중도 조사의 결과를 반영할 수 있도록 하고, 다른 1건은 언론사 또는 검증기관이 고의로 발행 부수와 유가 부수를 조작해서 신고하거나 또는 조작 검증한 행위 가 명백할 경우, 선정된 정부 광고 등 광고비의 3배를 넘지 않은 범위에서 손해를 배상하도록 하는 내용을 담고 있다.



한편 정부 광고는 민간 광고와 별도로 분리하여 한국언론진흥재단에게 부수 공사를 하도록 해야 한 다는 의견도 있다.29) 정부의 광고는 가능한 한 많은 국민에게 정보를 전달하는 것을 목적으로 하기때문 에 현재와 같은 발행 부수 및 유가 부수가 아니라 전체적으로 유통되는 부수(유료부수와 무료부수를 합 산한 부수)를 지표로 하여 도달률을 측정하는 것이 적절하다는 제안이다.30) 이 경우, 정부광고법 제6조 제2항31)에 따라 ABC 부수 공사를 정부 광고 집행에 활용하여 매체사의 참여가 높아졌는데, 향후 ABC 협회의 기능은 대폭 축소될 수도 있다. 정부 광고 집행의 공정성과 효율성을 확보하기 위한 대안을 모색 할 필요가 있다.



5. 매체사의 자율적인 자정 노력

미국의 ‘댈러스 모닝 뉴스(Dallas Morning News)’는 발행 부수와 구독자 수를 부풀린 것이 드러나 책임자를 중징계하고, 광고주들에게는 금전적 보상과 무료 광고를 게재할 수 있도록 한 바 있다.32) 신 문사가 신속하게 자체적으로 진상을 조사하고 광고주에 대하여 실질적으로 보상함으로써 문제를 해결 하고, 동시에 ABC 제도의 기능을 유지해 갈 수 있도록 한 것이다. ABC 제도는 단순히 신문 부수를 조사하여 공개하는 것이 아니라 신문 시장의 공공성ㆍ공익성과 진 실성이 검증되는 수단이기 때문에 기본적으로는 신문사가 스스로 엄격히 관리해야 한다. 신문업계의 발행 부수 조작 의혹은 결국 독자들을 이탈하게 하는 원인이 되고 신문 산업 전반에 악영향을 미칠 수밖 에 없기 때문이다. 영국은 ABC 부수 공사를 받는다는 것을 하나의 신뢰 기준으로 간주하며, 매체사와 광고업계가 전반적으로 ABC 제도를 신뢰하지만,33) 현재 우리나라의 광고 업계는 ABC 제도에 대한 신 뢰와 기대가 낮은 상황이다.34) ABC 제도가 계속해서 유지되려면 신문을 포함한 부수 공사대상 매체사의 자정 노력과 신뢰 회복이 중요하다. 제도 자체에 대한 문제도 개선해야 하지만 매체사의 변화가 있지 않으면 아무리 제도가 개선 되어도 소용없기 때문이다.



Ⅴ. 마치며

현재 광고 현장에서는 ABC 제도와 협회에 대한 불신이 높다.35) ABC 제도가 과연 신뢰를 회복하여 모두가 필요로 하는 제도로 바뀔 것인지에 대한 근본적인 질문이 필요하다. 주기적으로 계속해서 문제 가 제기되어 왔던 ABC 제도가 미디어 환경변화로 인해 인쇄매체가 직면하고 있는 최대의 위기 속에 살 아남기 위해서는 처음부터 끝까지 새롭게 변화해도 부족하기 때문이다. 신문 발행 부수, 유료부수 등 양에 대한 측정이 해당 신문의 매체로서의 가치를 온전히 평가할 수는 없다. 온라인 조회 수가 해당 콘텐츠의 질을 나타내주지는 않는 것과 마찬가지이다. 얼마나 많이 발행 하고 얼마나 많이 구독하는가가 기본적인 자료로서 의미는 있겠지만, 어떤 기사를 내는지, 얼마나 비판 적으로 문제를 직시하는지, 얼마나 이용자와 소통하는지 등 질적인 측정과 평가가 함께 요구된다.

현재 ABC 제도 자체에 대한 폐지 의견도 있다. 이미 개선의 기회를 여러 차례 놓쳤고, 폐지가 자연스 러운 흐름이라는 것이다. 그러나 한편으로는 객관적으로 매체 관련 자료를 제공하는 공식적인 기구가 필요하다. ABC 제도는 해외 주요국 모두가 이용하는 부수 공사 방법이다. 미국, 영국, 독일, 프랑스 등 해외 주요국의 ABC 제도는 합리적이고 전문적으로 운영되어 왔고, 매체 환경변화에 맞춰 진화해 왔으 며, 안정적으로 운영되고 있다는 평가가 있다.36) ABC 제도가 우리나라에서 유독 비판을 받고 있다는 것은 제도 자체가 문제가 아니라 제도가 불투명하게 운용되고, 적절하게 활용되지 못해서 일 수 있다. ABC 제도의 효용성이 여전히 유효하다면, 전면적인 개선이 필요하다.