한국토지주택공사 혁신안의 주요내용 및 쟁점

장 경 석*

*2021년 3월 드러난 한국토지주택공사(LH) 직원들의 내부정보를 활용한 토지투기 사건을 계기로 정부는 지난 6월 7일 LH를 혁신하기 위한 방안(LH혁신안)을 마련하여 발표하였다. 이 글에서는 LH혁신안의 주요 내용을 소개하고, 향후 국회 논의과정에서 쟁점으로 부각될 수 있는 LH 분사(分社)의 필요성, 경영 및 업무 효율성 확보, 재무적 지속가능성 문제에 대해 논의하였다.


1 들어가며

2021년 3월 2일 참여연대와 민주사회를 위한 변호사모임 민생경제위원회가 한국토지주택공사(이하 ‘LH’라 함) 직원들과 그 친인척들이 광명, 시흥 신도시 후보지 내 토지에 대해 투기를 했다는 의혹
을 제기하였다. 이후 LH 임직원에 대한 토지투기 수사를 위해 정부합동 특별수사본부가 마련되고, 국토교통부와 LH 임직원에 대한 부동산거래내역 및 소유정보를 대조하는 작업을 거쳐 투기의심자를 적발하여 기소하는 등의 조치가 있었다.
한편 정세균 국무총리는 3월 11일 LH에 대해 “해체 수준의 환골탈태 혁신”을 추진하겠다고 밝히면서 조직혁신에 대한 정부의 강력한 의지를 표명하였다. 이에 지난 6월 7일 정부합동으로 ｢국민신
뢰 회복을 위한 한국토지주택공사 혁신방안｣(이하 ‘LH혁신안’이라 함)을 발표하여 투기재발방지를 위한 통제장치 마련, 공공성 제고 및 방만경영해소를 위한 경영관리 강화, 주거복지 등 핵심기능에 충실하도록 LH의 기능ㆍ조직 재설계안을 공개하였다. 다만, LH혁신안 중 핵심이라 할 수 있는 조직개편은 LH를 기능별로 별도회사로 분리(수직 또는 병렬로 분리)하는 3개 대안만 개략적으로 제시되었다. 정부는 LH혁신안에 대한 공청회 등 의견수렴을 거쳐 최종안을 확정한 후 이를 바탕으로 법률안을 마련하여 정기국회에서 논의될 수 있도록 한다는 입장이다. 이 글에서는 LH 업무현황, LH혁신안의 주요내용, 쟁점 및 향후과제를 살펴보고자 한다.


2 LH 현황

LH는 ｢한국토지주택공사법｣에 따라 2009년10월 1일 설립되어 운영 중인 공공기관이다. 기획재정부의 공공기관 경영정보 공개시스템인 ‘알리오(ALIO)’에 따르면, 2020년 말 기준 LH 임직원의 정원은 9,566명으로 2016년 6,589명에서 약 3천명이 증가하였는데([표 1] 참조), 이는 정부가 추진한 공공부문 비정규직의 정규화 정책에 부응하고, 주택시장안정을 위한 3기 신도시 건설 등을 수행하기 위해 조직이 확대된 것에 기인한 것이다.



LH는 신도시ㆍ택지개발 등 도시조성, 국책사업(행정중심복합도시, 혁신도시 등), 산업단지개발,도시재생, 토지비축, 주거급여 조사사업을 수행하고 있다. 최근 3년간 LH 사업부문별 예ㆍ결산 총액
은 21.1~36.3조 원 규모인데 3기 신도시사업과 공공임대주택 공급 등 주거복지분야 예산증가로 전체 사업예산도 증가하고 있다([표 2] 참조).1)




3 LH혁신안

정부는 지난 6월 7일 신도시 등 토지개발권한을 보유하고 있는 LH에 대해 내부직원에 의한 토지투기가 재발하지 않도록 강력한 통제장치를 구축하고, 전관예우․갑질 등 고질적 병폐를 제도적으로 차
단하는 한편, 비대화된 조직을 효율화하기 위해 기능과 인력을 과감하게 줄이는 내용을 담은 혁신안을 발표하였는데, 주요 내용은 다음과 같다. 첫째, 내부정보를 이용한 임직원의 투기재발 방지를 위해 재산등록 대상을 LH 전 직원으로 확대하고, 실사용 목적 외에는 토지취득을 금지하며, 토지 투기 등을 감시할 수 있게 외부전문가를 준법감시관으로 선임하고 외부위원 중심의 준법감시위원회
도 구성하기로 하였다.

둘째, 주거복지 및 주택공급 기능을 제외한 비핵심기능을 분산하고, 인력의 감축도 시행하기로 하였다. 특히 개발정보 유출을 차단하기 위해 공공택지 입지조사 업무를 국토교통부로 회수하고, 타 공공기관이나 지자체·민간이 수행가능한 기능은 축소·이양하기로 하였다. 이에 따라 전체 인원의 20%(약 2,000명) 이상을 감축하도록 할 방침이다.

셋째, 퇴직자 전관예우, 갑질행위 등 고질적 악습근절을 위해, 퇴직 후 취업제한 대상을 임원(7명)에서 고위직 전체(529명)로 확대하고, LH는 퇴직자가 소속된 기업과는 퇴직일로부터 5년간 수의계약
을 하지 못하도록 하였다.

넷째, LH의 방만경영 관행을 개선하고 엄정한 경영평가로 성과급을 환수하도록 하였다. 향후 3년간 임원 및 고위직 직원의 인건비를 동결하도록 하고, 경영평가 시 수익성보다는 사회적 책임, 윤리경영비중을 확대하며, 과거 비위행위에 대해서도 해당 연도 평가결과의 수정을 통해 과거에 이미 지급된 임직원 성과급을 환수하겠다는 방침이다. 한편 LH혁신안에는 LH를 토지와 주택 그리고 주거복지 부문을 중심으로 분리하는 다음의 세 가지
대안이 포함되어 있다([그림 1] 참조).



▪1안: 토지와 주택ㆍ주거복지를 별도 분리하는 방안
▪2안: 주거복지 부문과 개발사업 부문인 토지와 주택을 동일한 위계로 수평분리하는 방안
▪3안: 2안과 같이 분리하되, 주거복지 부문을 모회사로, 개발사업 부문인 토지ㆍ주택을 자회사로 두는 방안 정부는 위의 세 가지 대안을 포함하여 추후 광범위한 의견수렴을 거쳐 LH혁신안의 최종안을 확정하고, 법률안을 마련하여 정기국회에서 논의할 예정이라고 밝혔다.


4 주요 쟁점 및 검토사항

(1) 분사(分社)의 필요성과 목적
정부는 LH혁신안에서 LH를 분사하기 위해 3가지 대안을 제시하였는데 이러한 분사를 통해 달성하고자 하는 목표가 무엇인지가 분명히 제시될 필요가 있어 보인다.
LH는 2009년 10월 1일 구 대한주택공사(이하‘주공’)와 구 한국토지공사(이하 ‘토공’) 두 조직의 통합을 위한 ｢한국토지주택공사법｣ 제정을 통해 설립되었다. 제18대국회에서 발의된 ｢한국토지주
택공사법안｣의 제안이유를 보면, “대한주택공사와 한국토지공사가 수행하고 있는 택지개발사업 등 상호 중복되는 기능을 해소하고, 경영효율성을 높임으로써 국민경제 발전에 이바지하기 위하여 한국토지주택공사로 통합ㆍ정비”한다고 밝히고 있다.

즉 LH의 설립이 주공과 토공의 업무중복을 해소하는데 초점을 두고 있다는 것을 알 수 있다. 그런데 정부의 LH 분사안들이 분사로 인해 발생할 수 있는 업무중복 극복을 위한 적절한 대안인지 심사숙고할 필요가 있어 보인다. 예를 들어 일정 면적 이상의 공공주택지구(또는 택지지구)에는 사회적 혼합(social mix)차원에서 공공임대주택과 분양주택이 공급될 수 있도록 주택정책적 고려를 하고 있다는 점에서 별개의 정책영역으로 구분하기 어려울 수 있기 때문이다. 분사안을 마련하기에 앞서 2009년 LH 출범 당시 실현하고자 했던 목표가 달성되었는지와 분사를 통해 발생할 수 있는 비효율성에 대한 검토도 필요해 보인다.

(2) 경영 및 업무효율성 확보
LH 분사의 필요성과 관련하여 분사를 통해 LH를 주거복지정책의 수행에 있어 보다 효율적인 조직으로 만들 수 있을 것인지에 대한 논의가 뒤따라야 할 것으로 보인다. 과거 2009년 LH의 출범을 위한 통합논의와 최근 LH의 분사에 관한 논의는 모두 조직개편을 통해서 주거복지정책을 효과적이고 효율적으로 달성해야 한다는 최종 목표와 관련이 있다. 그런데 이번 LH혁신안에 나타난 분사 대안은 조직적 비리행위 근절을 통해 ‘조직운영의 투명성 확보’라는 목표 이외에 분사를 통해 주거복지정책의 효과적 실현을 위한 경영 및 업무 효율성에 대한 비전 제시는 아직 미흡한 것으로 보인다.

과거 공적부문 구조개혁 시 한전을 지주회사로 전환하고 6개의 발전회사를 자회사로 지배구조를 개편한 사례(2001년), 농협중앙회 산하에 경제지주회사 및 금융지주회사의 2개 지주회사를 두고 각각 17개 및 9개의 자회사로 개편한 사례(2011년) 등이 있는데, 이들은 조직의 경영효율성 및 경쟁력 강화를 도모하기 위한 것이었다는 점에서 이번 LH 혁신안의 조직개편 방안과 비교된다.
또한 과거 2009년 LH 출범 당시 주공과 토공의 통합을 위한 찬ㆍ반 논의가 16년이나 걸려서 추진되었는데 반해, 금번 LH혁신안은 약 3개월이 못 되는 기간 동안 마련된 것이라는 점에서 경영 및 업무의 효율성에 대한 논의가 심도 있게 이루어졌다고 보기 어려운 점이 있다. 주거복지ㆍ토지ㆍ주택의 개발 및 공급은 막대한 자금이 투자되고 국민 주거생활에 미치는 영향이 큰 만큼 향후 LH혁신안에 대한 국회 논의과정에서 경영 및 업무 효율성에 대한 논의도 깊이 있게 이루어질 필요가 있어 보인다.

(3) 재무적 지속가능성
기획재정부 ALIO에 따르면, 2020년 기준 LH는 자산 185.3조 원, 자본 55.5조 원, 부채 129.8조원으로 부채 비율이 높으나, 2016년 이후 당기순이익이 2조 원을 상회하였고 2020년에는 3.3조 원을
기록하였다.2) 이는 최근 부동산경기 상승으로 토지ㆍ주택부문 수익이 지속적으로 발생하였기 때문이다. 반면 LH 주거복지부문 중 하나인 공공임대주택 관리부문에서는 2020년 한 해에만 1.7조 원의 손실이 발생하였다.

LH혁신안의 조직개편 대안 중 정부는 주거복지부문은 모(母)회사로 하고, 토지 및 주택개발사업은 자(子)회사가 맡되, 자회사의 개발이익을 모회사에 배당하여 주거복지 재원으로 활용하는 3번째 대안을 선호하고 있는 것으로 보인다. 정부의 3번째 대안대로 조직개편이 이루어질 경우 모회사는 수익모델 없이 토지개발, 주택분양사업 등을 수행하는 자회사로부터 받은 배당금으로 운영하게 된다.
그런데 향후 3기신도시 사업 등이 종료되는 경우, 자회사의 수익요소가 줄어들고 그간 공급된 공공임대주택수가 증가하여 주택관리 등에서 더 많은 손실이 발생하게 될 수 있다. 또한 지금은 부동산경기가 상승세를 유지하고 있으나, 부동산경기가 하강하는 경우에는 자회사 수익이 줄어 모회사의 주거복지사업을 충분히 수행하기 어려울 수 있다. 이 경우 모자 회사가 모두 재무적으로 부실해져 정부가 공적자금을 지원해야 하는 상황이 발생할 우려가 있다는 점에 유의할 필요가 있다.


5 나가며

앞서 지적한 바와 같이 정부가 추진하고 있는 LH혁신안이 나오게 된 직접적 배경에는 LH가 각종 법률에 따라 토지개발사업을 수행하면서 LH 직원일부가 내부 개발정보를 활용하여 개발예정지역 내 토지를 싼 값에 구매하여 경제적 이익을 취한 불법행위가 국민적 공분(公憤)을 일으킨 데 있다. 이러한 행위는 사회적으로 용납하기 어렵고, 국민을 위한 공공기관으로 거듭나기 위해 비리행위를 반드시 근절해야 한다. 다만, LH 내부개발정보를 활용한 불법적인 토지 구매 행위 등 임직원 비리를 근절하려는 노력과 LH를 분사하여 조직을 개편하는 방안 등은 달성하고자 하는 목표가 다를 수 있다는 점을 고려하여 보다 균형 있는 접근이 필요해 보인다. 특히 LH분사와 같은 공공기관의 구조 및 기능조정은 업무중복 해소, 경영효율성 및 경쟁력 확보, 재무적 지속가능성 등을 고려해야 한다는 점에서, 향후 LH혁신안에 대해 심도 있는 논의가 필요해 보인다.