이슈와 논점
지방자치단체의 통신서비스 확대 논의와 향후 과제

제1829호 (발행일 2021년 5월 7일)
발행처 국회입법조사처/발행인 김만흠 국회입법조사처장 www.nars.go.kr

-자체 인터넷망을 이용한 통신서비스를 확대하려는 지방자치단체가 증가하고 있다. 이는 공공서비스 확대, 정보격차 해소, 임대료 절감 등의 이점이 있지만 망 중복, 통신시장 왜곡, 보안사고 위험 등의 단점도있다. 지방자치단체의 통신서비스 확대 범위를 논의하는 과정에서 국가 차원의 효용을 분석하고 지방자치단체의 인터넷망에 대한 감독 체계를 수립하며 지방자치단체의 운영 역량을 점검할 필요가 있다.

1. 들어가며
교통, 소방, 방범, 민원 등 거의 모든 분야의 행정 영역에서 IT 기술이 사용되면서 각 지방자치단체는 ‘자가망’이라고 불리는 인터넷망을 자체적으로 구축･운영･소유하고 있다. ｢전기통신사업법｣상 자가망은 특정한 목적을 위해 특정 이용자만 사용 가능한 설비로서 타인의 통신을 매개할 수 없다.
그런데 디지털 시대가 확산되면서 그 경계를 벗어나 통신서비스를 제공하려는 지방자치단체가 생겨났다. 서울시는 2019년 자가망을 통한 공공와이
파이 서비스 계획을 발표하였고, 이로 인해 과학기술정보통신부와 ｢전기통신사업법｣ 위반 여부를 둘러싼 갈등이 발생하였었다. 이 글은 서울시와 과학기술정보통신부 갈등 사례와 지방자치단체가 자가망을 통한 통신서비스를 확대하는 것에 대한 양쪽 입장을 살펴보고, 향후 과제에 대해 검토해보고자 한다.

2. 지방자치단체의 통신서비스 허용 범위
 (1) 기간통신사업 경영 금지
지방자치단체는 음성·데이터·영상 등을 변경 없이 전송하여 타인의 통신을 매개하는 전기통신역무를 하는 기간통신사업을 경영할 수 없다(｢전기통신
사업법｣ 제7조1)). IMF 당시의 통신서비스 민영화 움직임과 통신시장의 개방을 요구하는 WTO 기본 통신협정2)이 맞물리면서 정부는 국가 및 지방자치
단체가 직접 통신서비스를 제공하는 것을 금지하였다. 정부와 민간의 역할을 구분하고 민간의 경쟁을 통해 통신서비스 투자를 촉진하여 품질을 제고하려는 취지였다.

1) 이하 ｢전기통신사업법｣의 조항은 법명 없이 인용한다.
2) WTO 서비스일반협정(General Agreement on Trade in Services; GATS)을 기반으로 이루어진 것으로, 1998년 2월에 발효되었다.

 (2) 자가전기통신설비 이용의 제한
지방자치단체는 자신의 전기통신 이용에만 국한되는 자가전기통신설비3)(이하 ‘자가망’)를 운영할 수 있으나, 자가망을 이용해 타인의 통신을 매개하
거나 설치한 목적 외로 사용할 수 없다(제65조제1항). 단, 지방자치단체의 행정·공공기관이 스마트도시 서비스4)를 위해 비영리·공익 목적으로 스마
트도시 내 통합운영센터에 설치된 자가망과 이와 직접 연결된 자가망을 사용할 때는 목적 외로 사용하는 것이 가능하다(제65조제1항제2호).5)

3. 자가망을 통한 통신서비스 확대 논의
 (1) 사례 및 쟁점
지방자치단체는 소관 행정업무를 위한 자가망을 보유하고 있다. 2020년 말 선로설비(길이) 기준으로 서울시 8,868km, 부산시 1,833km, 인천시 1,128km, 경기도 13,230km, 전라도 1,158km, 경상도 996km등 총 30,800km의 자가망을 가지고 있다.


서울시는 2019년 10월 2022년까지 서울 전역에 자가망을 구축하고 이를 기반으로 서울 어디서든 사용할 수 있는 공공와이파이를 설치하여 시민의 통신기본권을 보장하겠다는 ‘스마트서울 네트워크(S-Net)’ 추진 계획을 발표하였다.6) 이에 대해 과학기술정보통신부는 자가망을 활용하여 공공와이파이를 제공하는 것은 타인 통신 매개 행위로 ｢전기통신사업법｣에 위반되고, 지방자치단체는 타인 통신을 매개하기 위해 기간통신사업자로 등록할 수 없으며, 이미 서울에 상당한 수준의 망이 구축되어 있어 국가적으로 볼 때 자원의 중복 투자 우려가 있다고 반대하였다.7)서울시는 통신기본권 확보는 시민의 안전, 복지와 삶의 질을 개선하고 도시경쟁력을 증진하여야 하는 헌법과 법률8)에 근거한 지방정부의 의무이며, 공공와이파이를 사업으로 ‘경영’하는 것이 아니므로 기간통신사업자 등록이 필요없다고 반박하였다.

또한 서울시는 자가망만으로는 완결된 통신서비스가 불가능하여 기간통신사업자 망을 거쳐야 하므로 공공와이파이 사업은 부가통신사업에 불과하고 공익을 위한 것으로 타인 통신을 매개할 수 있는 범위에 속한다(제30조 단서9))고 주장하였다.10) 서울시와 과학기술정보통신부의 갈등은 2020년 10월 서울시가 공공와이파이 사업을 서울시 산하 서울디지털재단에 위탁하고 서울디지털재단이 기간통신사업자 지위를 확보하여 운영하는 것으로 일단락되었다. 현재 서울시는 5개 자치구11)와 실내 공공시설 1,400여 곳에서 공공와이파이를 제공하고 있으며 5월부터는 관광명소･공원 17곳12)을 추가할 계획이다.

3) 사업용전기통신설비 외의 것으로서 특정인이 자신의 전기통신에 이용하기 위하여 설치한 전기통신설비를 말하며(제2조제5호), 경제적 혹은
지리적 조건 등에 의하여 임대망으로 통신 수요를 충족할 수 없는 경우에 한하여 자가망을 구축할 수 있도록 도입하였다.
4) 2011년 8월 스마트시티 관련 사항을 목적 외 사용에 특례범위로 포함하였다. 처음에는 교통, 환경, 방범, 방재 영역으로 한정하였는데 2019년 3월부터 행정, 교통, 보건･의료･복지, 환경･에너지･수자원, 방범･방재, 시설물 관리, 교육, 문화･관광, 스포츠 영역까지 확대하였다(｢스마트도시 조성 및 산업진흥 등에 관한 법률｣ 시행령 제2조).
5) ｢자가전기통신설비 목적외 사용의 특례 범위｣(과학기술정보통신부고시 제2019-15호)
6) 서울특별시 홈페이지, “서울 전역에 무료 공공 와이파이! 통신기본권보장”, 2019. 10. 8.
7) 과학기술정보통신부 보도설명 자료, “[보도설명] 서울시 구청장협의회에서 입장문으로 발표환 ‘과기정통부, 공공와이파이 왜 반대하나’에 대해 설명드립니다”, 2020. 9. 24.
8) ｢국가정보화 기본법｣ 제45조(당시 제31조), ｢방송통신발전 기본법｣ 제3조.
9) ｢전기통신사업법｣ 제30조 (타인 사용의 제한) 누구든지 전기통신 사업자가 제공하는 전기통신역무를 이용하여 타인의 통신을 매개하거나 이를 타인의 통신용으로 제공하여서는 아니 된다. 다만, 다음 각 호의경우에는 그러하지 아니하다. (생략) 5. 그 밖에 공공의 이익을 위하여 필요하거나 전기통신사업자의 사업경영에 지장을 주지 아니하는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우
10) 서울특별시 보도자료, “서울시, 4배 빠른 무료 공공와이파이 까치온 5개 자치구 시범서비스”, 2020. 9. 10. 
11) 성동구, 도봉구, 은평구, 강서구, 구로구
12) 광화문광장, 세종대로 사람숲길, 덕수궁돌담길, 5대 궁(宮) 및 종묘, 남대문시장, 남산골한옥마을, 한강공원, 서울시직영공원 등

 (2) 찬･반 입장13)
지방자치단체의 자가망 이용 통신서비스를 확대하자는 입장의 주요 근거는 다음과 같다. 첫째, 민간망 임대 비용이 상당하므로 자가망 구축이 경제
적이다. 둘째, 통신은 생활과 직결되는 공공재적 성격을 가지므로 지방자치단체가 통신 소외계층을 방지하고 정보격차를 해소하는 정책을 강화할 수 있다. 셋째, IT 기술을 활용한 다양한 공공서비스를 제공하여 주민의 복지를 향상시킬 수 있다. 반대 이유는 다음과 같다. 첫째, 민간이 구축한 망이 이미 있는 상태에서 별도의 망을 구축하는 것은 비효율적이고 운영과 유지 보수에 방대한 세금이 낭비된다. 둘째, 민간에게 통신서비스를 맡긴 ｢전기통신사업법｣ 취지를 훼손하고 지방자치단체가 제공하려고 하는 많은 서비스가 상용 서비스와 중복되어 통신 시장을 왜곡하며 기업의 투자 유인을 약화시킨다. 셋째, 전문적인 업그레이드와 보안 관리가 어려워 사이버 공격에 취약하다. 넷째, 통신사의 망 투자가 약해지면 자가망을 설치하기 어려운 중소도시와 농어촌 지역은 오히려 소외될 수 있다.

 (3) 법안 발의 현황
제21대 국회에는 지방자치단체의 통신서비스를 확대하자는 방향의 ｢전기통신사업법｣ 개정안이 2건 발의되어 있다.14) 홍정민의원 대표발의안15)은 국가, 지방자치단체, 공공기관이 공익을 목적으로 와이파이를 제공하는 경우에는 자가망을 설치·사용할 수 있도록 하는 특례를 담고 있다. 우상호의원 대표발의안16)은 통신 환경이 중요해짐에 따라 주민복지를 담당하는 지방자치단체가 기간통신사업에 준하는 통신정책을 수행하도록 할 필요가 있다고 보아 지방자치단체가 기간통신사업을 경영할 수 있도록 하였다. 이에 대해 과학기술정보통신부는 지방자치단체가 자가망을 이용하여 다양한 스마트 서비스를 제공할 수 있으므로 확장성을 고려하여 지방자치단체의 기간통신사업 등록 허용을 검토하는 것이 적정하다는 의견을 밝히며, 지방자치단체의 직접적 통신서비스 제공에 대한 입장을 다소 변경하였다.17)

13) 김익회 외, ｢스마트시티 활성화를 위한 통신분야 제도개선 연구｣, 국토연구원, 2018.9., 27-28면; 이상우 외, ｢공공목적의 자가전기통신설비 이용제도 개선 정책 연구｣, 한국전자통신연구원, 2010.11., 66면 등.
14) 공공와이파이와 관련해서 ｢공공와이파이의 제공 및 이용 활성화에 관한 법률｣ 제정안(조승래의원 대표발의, 의안번호 제2103814호 (2020. 9. 11.))도 발의되어 있는데, 상기 제정안은 자가망 활용 범위를 직접 다루지는 않고 있다.
15) 의안번호 제2105108호(2020. 11. 9.)
16) 의안번호 제2106821호(2020. 12. 22.)
17) 제384국회 제1차 과학기술정보방송통신위원회, ｢전기통신사업법｣ 일부개정법률안 검토보고, 2021. 2.

4. 향후 과제
(1) 자가망 활용 범위 확대에 따른 효용 분석
통신서비스를 활용한 행정업무가 증가하고 있으므로 지방자치단체가 비용을 절감하고 자율적인 정책을 추진할 수 있도록 자가망 활용 범위를 재고해
볼 필요성이 있다. 하지만 그 범위가 지나치게 넓어지면 통신 시장이 왜곡되고 비효율적이며 통신 시장을 개방하도록 한 WTO 기본통신협정 취지와도
어긋날 수 있다. 따라서 양측의 효과를 고려하여 지방자치단체가 자가망을 통해 제공할 수 있는 서비스 범위를 구체적으로 결정할 필요가 있다.이를 위해서 정부는 우선 자가망 활용 범위 확대에 따른 사회 전체적인 경제 효용을 파악하여야 한다. 정보격차 해소, 공공서비스 확대, 임대료 절감 등의 수익과 자가망 구축･운영 소요비, 통신사 수익 저하로 인한 통신비 인상 가능성, 보안사고 발생 위험 등의 비용을 구체적으로 분석･비교하는 과정이 선행되어야 한다. 현재의 수익·비용 분석은 단편적인 측면이 있다. 예를 들어 대구시가 매년 임대료가 상승한다고 주장하였는데 회선 수 증가율 대비 임대료 증가율이 낮아([표2]) 임대료가 상대적으로 증가하지 않았다고 볼 수도 있기 때문이다. 따라서 자가망을 어느 속도로 증설하여야 하며 그에 따른 비용은 어떠할지, 지방자치단체가 자가망을 관리할 능력이 있는지, 국가 차원에서의 수익･비용 분석이 필요하다. 정부는 지방자치단체의 자가망 현황과 향후 수요를 파악하고 이를 분석한 결과에 기반하여 국가 전체적인 정책 방향을 도출하여야 한다.


 (2) 지방자치단체 자가망에 대한 감독 체계 수립
2015년 12월 1일 ｢전기통신사업법｣ 개정18)으로 자가망 신고접수자를 미래창조과학부(현 과학기술정보통신부) 장관에서 시･도지사로 변경하고 (제64조제1항) 자가망의 설치･변경･운용에 위법이 있는 경우 시･도지사가 시정명령, 사용정지 등을 명할 수 있게 되었다(제67조). 시･도지사가 주기적으로 자가망 설치 신고 현황 등을 과학기술정보통신부에 보고하지만(제88조제4항) 과학기술정보통신부의 통제 방법은 자가망의 목적 외 사용의 제한(제65조)에 한정된 측면이 있다. 지방자치단체가 자신의 자가망을 스스로 관리･감독할 때에는 자가망이 심사 기준에 미치지 못하거나(시행령 제61조의6제4항) 신고한 바와 다르게 운용하더라도 이를 바로 잡기 어렵다. 따라서 과학기술정보통신부가 지방자치단체의 자가망을 관리･감독할 수 있는 체계를 갖출 필요가 있다. 또한 지방자치단체의 자가망은 국민의 정보와 밀접하게 연결되어 있으므로 과학기술정보통신부가 주기적으로 지방자치단체의 자가망을 보안 점검할 수 있는 법적 근거도 확보하여야 할 것이다.

 (3) 지방자치단체의 운영 역량 점검 및 강화
지방자치단체의 자가망을 통한 통신서비스가 확대될수록 전문적인 유지･관리 역량이 무엇보다 중요하다. 자가망을 통한 연결이 증가할수록 인터넷 공격에 취약해지고 고장이 잦아지므로 숙련된 유지･관리가 필요한데, 이를 위한 인력 및 예산 확보 논의가 필요하다.19) 통신서비스를 확대하기 위한 자가망 구축이 이벤트성 정책으로 끝나지 않기 위해서는 구축에 앞서 지방자치단체의 운영 역량 점검 및 강화 방안이 선행되어야 한다. 또한 지방자치단체의 자가망에서 발생하는 통신 사고에 대한 책임소재 및 손해배상 방안도 함께 마련하여야 할 것이다.

18) 법률 제13518호, 2015. 12. 1. 일부개정, 2016. 6. 2. 시행
19) 현재 과학기술정보통신부 주축으로 진행되는 공공와이파이 사업도 이와 같은 문제점이 지적된 바 있다.(국회입법조사처, ｢2020 국정감사 이슈 분석 Ⅷ - 과학기술정보방송통신위원회, 환경노동위원회｣, 52-53면, 2020. 8.)

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